【編者按】

城鄉(xiāng)土地改革是中國過去40年轉型發(fā)展最重要的內容之一。但目前“人口城市化”遠遠慢于“土地城市化”。未來，該如何通過頂層設計和政策變革扭轉現(xiàn)狀，推動農村外出人口“離鄉(xiāng)又放土”，并實現(xiàn)城市資本與人才的順利有序下鄉(xiāng)，在兼顧城市發(fā)展和保護耕地的同時，切實優(yōu)化土地資源在城鄉(xiāng)之間，以及建設用地指標在不同區(qū)域之間的配置？最終實現(xiàn)真正的產城融合與城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

因多年來對上述問題進行了系統(tǒng)且深入研究，中國人民大學經濟學院教授陶然在澎湃新聞智庫報告欄目推出“城鄉(xiāng)土地改革”系列文章，系統(tǒng)討論中國城鄉(xiāng)土地改革各細分領域所面臨的挑戰(zhàn)與出路。 

一、中國的大城市、特大城市的產業(yè)過度集聚

過去十多年的工業(yè)化與城市化中，中國很多區(qū)域經濟的集聚程度都出現(xiàn)了顯著上升，大部分省份首位大城市、或前兩位的大城市，其人口集聚程度和GDP集聚程度，在持續(xù)增大。

近年來，一種呼聲越來越高，即人口向大城市和特大城市集聚是經濟發(fā)展中的正常與合理現(xiàn)象。雖然相當一段時期內中國城鎮(zhèn)化政策的主旨是嚴格控制大城市和特大城市的人口規(guī)模，但改革開放以來的實踐似乎表明,控制大城市和特大城市人口規(guī)模的難度很大,即使控制住了，也會帶來巨大的經濟代價和社會成本。

全球城市發(fā)展經驗也展示了大城市、特大城市的規(guī)模經濟和集聚效益。比如，美國哈佛大學經濟學家愛德華?格萊澤(Edward Gleaser)在其影響巨大的著作《城市的勝利》中就指出，高素質人才往往喜歡聚集在一起，而通常情況下大城市、特大城市就是這些高素質人才和相應產業(yè)的聚集地：無論是高新技術企業(yè)，還是高端服務業(yè)部門，都幾乎無一例外分布在繁榮發(fā)展的大城市區(qū)域，這些企業(yè)也極大地帶動了所在城市的進一步發(fā)展。

與此同時，大城市、特大城市的人才集聚恰恰給大量中低收入人口提供各種生活和產業(yè)服務提供了良好的就業(yè)機會。即使某些特大城市出現(xiàn)了貧民窟，也是這些城市的發(fā)展機會吸引了大批希望增加收入的窮人。因此，利用大城市良好的經濟基礎去推動中低收入人群聚集區(qū)的基礎設施和公共服務建設，改善中低收入者生活和就業(yè)環(huán)境，不僅有利于經濟增長，還可以促進社會公平。

上述說法確有一定道理。如果大城市、特大城市可以通過好的管理體制和定價機制來實現(xiàn)有效的水土資源利用、環(huán)境保護及交通流量管理，就有助于充分發(fā)揮大城市、特大城市的集聚經濟效益，甚至還可以全面推動產業(yè)升級和技術進步。管理得好，這些大城市、特大城市不僅比中小城市更有經濟活力，甚至還有利于節(jié)能減排和土地集約利用。

但大城市、特大城市的集聚優(yōu)勢要充分發(fā)揮出來，需具備一定的前提條件。首先是土地、水資源、勞動力等要素以及環(huán)境定價機制與相應的管理體制要合理，這樣才能實現(xiàn)各種資源的優(yōu)化配置；其次是在城市發(fā)展中，地方政府必須能為集聚起來的人口提供可支付的體面家庭居住條件，同時還能提供包括教育、醫(yī)療等在內的基本公共服務和配套基礎設施。否則，雖然人口集聚起來了，很多低收入的外來人口卻只能居住在居住條件與公共服務都很差的單身宿舍、城中村、甚至是地下室內，結果是這些為城市發(fā)展作出重大貢獻的人卻在城市化過程中付出了過大的代價。

仔細觀察全世界不少城市管理良好的中高收入國家，即使其大城市、特大城市人口集聚的程度仍不斷上升，但城市原有的一般制造業(yè)卻因工業(yè)地價上升較快、城市房價上升較快、對環(huán)境負面影響較大等多種因素而逐步遷移到更低級別的城市。換句話說，即使這些國家的高端服務業(yè)和部分高端制造業(yè)進一步向大城市、特大城市集聚了，但一般制造業(yè)，或者制造業(yè)產業(yè)鏈上的低附加值環(huán)節(jié)卻逐步分散到了城市圈內的中小城市，形成了一個比較合理的不同級別城市間產業(yè)分工格局。

當然，對很多發(fā)達國家而言，一些制造業(yè)還遷移到更遠的其他地區(qū)乃至其他國家，出現(xiàn)了國民經濟的去制造業(yè)現(xiàn)象。之所以會出現(xiàn)這種情況，當然是因為制造業(yè)生產的是可貿易品，國際、國內產品市場的競爭非常激烈，結果是制造業(yè)對生產成本要更為敏感。一旦大城市、特大城市工業(yè)用地價格過高，員工生活成本提高帶來工資過快上升，以及城市的環(huán)境管制更為嚴格，那么大部分制造業(yè)在這些城市就難以生存下去，自然會出現(xiàn)一般制造業(yè)或制造業(yè)產業(yè)鏈低附加值環(huán)節(jié)會隨經濟發(fā)展逐步遷出大城市與特大城市的情況，以此造就了一個大、中、小城市相對合理分工的城市群格局。

但在中國當前的發(fā)展階段，即使國民經濟已到工業(yè)化中后期，卻沒有明顯看到上述制造業(yè)從大城市、特大城市外遷的局面，反而出現(xiàn)了相當數(shù)量的大城市、特大城市不遺余力招商引資，城市政府采用各種手段希望留下本地制造業(yè)、甚至還努力去爭取更低級別城市制造業(yè)企業(yè)來本地投資的情況。

上述反常的局面之所以出現(xiàn)，當然與中國特有的土地、戶籍、地方財政體制緊密相關。在中國當前的土地管理體制下，地方政府可以從農民那里低價征收土地，然后低價出讓工業(yè)用地，甚至往往利用商住用地的高額出讓金收益來補貼工業(yè)用地和園區(qū)基礎設施建設。與中小城市相比，這些大城市和特大城市有各類高端服務業(yè)企業(yè)集聚，也吸引了更多的中高收入人群來本地就業(yè)，其商住用地的出讓金及純收益都顯著更高，自然就更有能力去通過補貼工業(yè)用地等優(yōu)惠條件去吸引制造業(yè)投資。因此，在很多其他國家出現(xiàn)的城市越大、工業(yè)用地價格越高，一般制造業(yè)或制造業(yè)的低附加值環(huán)節(jié)隨經濟發(fā)展逐步遷出大城市、特大城市的情況，在中國當前發(fā)展階段不僅沒有看到，反而在不少省份還出現(xiàn)了相反的情況。

制造業(yè)在中國大城市、特大城市過度集聚的另外一個原因是，在中國現(xiàn)有的土地管理體制下，工業(yè)園區(qū)一般會配套相當數(shù)量的職工宿舍用地，不少大城市、特大城市還有為數(shù)眾多的城中村、城邊村提供基礎設施與公共服務較為缺乏、但價格便宜、適合家庭居住、適合老鄉(xiāng)扎堆的低檔租賃住房，都有助于這些城市的制造業(yè)企業(yè)以低成本來解決其員工居住問題。

當然，在這些大城市制造業(yè)行業(yè)務工的工人，尤其是其中占主體的農民工，基本上拿不到其就業(yè)所在地城市的戶口，也享受不了與城市戶口對應的公共服務，絕大部分只能進行單身、臨時性遷移，自然不得不忍受家庭分居、子女無法在就業(yè)所在城市入學、升學之苦。

數(shù)據(jù)顯示，中國不少大城市的產業(yè)用地比例超過了中小城市。根據(jù)《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，工業(yè)用地占比高于30％的城市多集中于中國東部地區(qū)，以工業(yè)型城市為主，規(guī)模多為超大及特大城市，而工業(yè)用地占比低于15％的城市多集中在西部地區(qū)。

總體來看，中國城市，包括很多大城市與特大城市，其產業(yè)用地的比例都明顯過高、制造業(yè)比重過大，住宅用地的比例則明顯偏低，住房價格也嚴重偏高。 比如，在上海、蘇州這樣的特大發(fā)達城市，工業(yè)用地面積占比達到了25.77%和31.79%，這大大高于國際上相似規(guī)模城市5%-10%的工業(yè)用地標準。與此同時，中國城市生態(tài)用地比重只有10%，居住用地比重則一直在30%左右徘徊，大城市與特大城市也不例外。

在中國現(xiàn)有的城市化模式下，不僅大城市、特大城市的產業(yè)結構過度偏向制造業(yè)，而且大量農村外出人口難以實現(xiàn)向就業(yè)所在地城市的舉家永久性遷移。越來越多省份的大城市、特大城市也非常積極地卷入了制造業(yè)的招商引資競爭，不僅虹吸了中小城市的產業(yè)發(fā)展機會，也讓省內不同級別城市間難以實現(xiàn)合理的產業(yè)分工，對省內、省際城市群、都市圈的健康發(fā)展帶來了非常不利的影響。

如果中國的很多省份、甚至各經濟大區(qū)只是極個別大城市、特大城市快速增長，如果少數(shù)大城市、特大城市虹吸中小城市的人口乃至本來應該相對分散的一般制造業(yè)， 那么就一定會帶來經濟效率與社會公平的同時損失。最明顯的表現(xiàn)，就是這些大城市、特大城市本應更多供應住宅用地來增加住房供應和控制房價過快上漲，但卻沒有這樣做，反而補貼性地供應了過多的工業(yè)用地。結果是不僅這些城市沒有實現(xiàn)城市土地資源的最高、最佳用途， 而且大量外來打工人口也難以在這些城市實現(xiàn)永久的家庭性遷移，甚至還帶來了中小城市的日益凋敝。

應該說，僅僅從學理上揭示中國城市化模式下的大城市、特大城市偏向，要比切實改變這個扭曲性的格局容易得多。后者要求我們首先深入理解過去20多年中中國逐步發(fā)展出來的、非常具有中國特色的工業(yè)化與城市化模式，并在此基礎上提出有針對性的解決方案。 

二、中國特色的工業(yè)化與城市化模式 

如何理解20世紀90年代中后期以來逐漸興起的中國城市化模式？為什么經過1994年和2002—2003年的兩輪財政集權，地方政府“大干快上”工業(yè)開發(fā)區(qū)和新城區(qū)的激勵反而逐步增強？到底哪些更根本的因素推動了過去25年中國經濟的持續(xù)增長，又同時帶來了地方財政收入比例的先降后升，并引發(fā)了過去二十年左右“土地財政”“土地金融”的興起？ 

1、“分稅制”帶來了“土地財政”嗎？ 

1994年推動的“分稅制”將地方政府的一般公共預算收入比例從1993年的78%迅速降低到1994年的44.3%，特別是中央一舉分享了制造業(yè)增值稅的75%，而增值稅一個稅種就占當時所有稅收收入的45%。在這種情況下，為什么過去25年地方政府還會掀起一波又一波的工業(yè)開發(fā)區(qū)建設熱潮？這個浪潮首先從中國的蘇南地區(qū)啟動，先逐步延伸到東部沿海的其他城市，2005年前后開始向中國中部地區(qū)擴散，2009年大規(guī)模宏觀刺激后又進一步席卷廣大西部地區(qū)。

實際上，建設工業(yè)開發(fā)區(qū)的直接、間接成本相當之高。首先地方政府必須大規(guī)模征地，即使大部分城市的征地成本因政府強勢而相對較低，但工業(yè)開發(fā)區(qū)的基礎設施建設成本不僅很難降下來，還會隨著日益激烈的招商引資競爭不斷上升。此外，大規(guī)模、低補償征地帶來的各種群體性事件還會帶來較高的維穩(wěn)支出，一度也大幅增加了政府成本。

如果建設工業(yè)開發(fā)區(qū)的成本很高且收益難以有效覆蓋成本，地方官員完全可以選擇不作為，或至少是少作為。事實上，至少在2009年大規(guī)模的財政信貸刺激政策之前，一些區(qū)位條件和經濟基礎較弱地區(qū)的地方政府確實更傾向于通過“跑部錢進”來爭取中央的轉移支付，并沒有太大的積極性去大建工業(yè)開發(fā)區(qū)招商引資。

那么，為什么1994年“分稅制”后的上世紀末和本世紀初，我們反而看到因財政集權受損最大的沿海政府卻選擇加入并不斷強化招商引資的區(qū)域競爭？更進一步來看，為什么2009年之后，全國各地都開始超常規(guī)地建設工業(yè)開發(fā)區(qū)和新城區(qū)？

要對此做出有力解釋，就必須深入分析1990年代中期后地方政府面對的國際和國內競爭環(huán)境以及二三產業(yè)之間的互動關系，考察更根本的結構性因素對地方政府成本和收益產生的影響。

中國地方政府大規(guī)模、有意識的“以地謀發(fā)展”首先是1990年代中后期從蘇南地區(qū)開始的。那時，絕大多數(shù)城市的房地產市場還沒有發(fā)育起來，住宅用地出讓金仍然很小。所以，當時蘇南政府的招商引資主要還是考慮制造業(yè)的稅收。雖然制造業(yè)增值稅的大部分被中央分享，但招商引資仍可以給地方政府帶來獨享的制造業(yè)所得稅收入。

如果分稅制降低了地方的分成比例，其他條件不變時地方在工業(yè)上“謀發(fā)展”的積極性肯定會下降。但如果現(xiàn)實中并沒有出現(xiàn)這種情況，一定是其他條件發(fā)生了重大變化并導致地方政府的成本和收益衡量出現(xiàn)了變化。

首先是稅率發(fā)生了變化。相比于“分稅制”前對地方國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)征收的諸如產品稅之類的綜合稅率，分稅制后以增值稅為主的綜合稅率要更高，如果再加上“分稅制”新引入的企業(yè)及個人所得稅，制造業(yè)的綜合稅率就更高一些。在這種情況下，地方政府的有效稅率下降并不多。

但如果制造業(yè)的綜合稅率有所提高，那么其他條件不變時，更高的稅率應該對制造業(yè)產出帶來負面影響，而且取決于原有稅率在拉弗曲線上的位置，地方的總稅收未必增加。

但“分稅制”后中國制造業(yè)的產出不僅迅速增加，甚至在2002年加入世界貿易組織后，中國還成為很多中低端消費品生產的“世界工廠”，地方政府的增值稅和所得稅收入都實現(xiàn)了超常規(guī)的增長。

上述觀察表明，一定還有一些其他條件發(fā)生了變化，并導致更高稅率對制造業(yè)產出的負面影響不僅被抵消了，而且還有剩余。那么，還有哪些條件在“分稅制”后發(fā)生變化并帶來了中國制造業(yè)產出的不降反升？

我們研究發(fā)現(xiàn)，這一階段 “國際和國內雙層逐底競爭” 和 “二三產業(yè)交互強化型溢出”兩類結構性效應逐步浮出水面并形成了共振，造就了中國以出口制造業(yè)和城市房地產業(yè)雙輪驅動的增長引擎，同時引發(fā)了同一階段中國工業(yè)化和城市化進程中日益重要的“土地財政”和“土地金融”現(xiàn)象。 

2、國際、國內兩層逐底式競爭

“國際和國內兩層逐底式競爭”是指1990年代中期因產能過剩、內需不足帶來經濟下滑時，中央和地方分別在國際競爭和國內區(qū)域間競爭中以政策逐底的方式壓低制造業(yè)生產成本并提高中國出口產品國際競爭力的協(xié)同行動。

1994年的人民幣匯率貶值和出口退稅構成了中央政府推動“國際逐底式競爭”的兩個主要政策工具。1994年初美元兌換人民幣的官方匯率從5.8元一次性貶值到8.7元，而且改變了之前只有部分出口商品享受退稅的政策，轉而實行基于增值稅的全面出口退稅制度，退稅率平均超過10個百分點。

上述人民幣一次性貶值和全面出口退稅政策不僅吸引了國際制造業(yè)開始大舉投資中國，同時刺激了國內廠商大幅增加面向出口的制造業(yè)生產。顯然，1994年開始全面執(zhí)行的出口退稅政策是在“分稅制”提高了法定制造業(yè)綜合稅率之后，中央政府再“開口子”對出口產品降低了實征的有效稅率。換句話說，為了拉動出口和增長，中央政府放棄了“分稅制”后其增值稅分成的很大一部分。

必須指出的一點是，中國出口退稅主要對增值稅的中央分成部分退稅，地方則可根據(jù)自身財力和中央制定的年度退稅額度自主決策，實際情況是地方基本不對增值稅的地方分成部分退稅。因此，無論是人民幣匯率貶值，還是出口退稅，都有助于解釋中國制造業(yè)及其出口最近20多年的高速增長，有助于理解為什么“分稅制”后沿海地區(qū)的很多地方政府依然存在發(fā)展制造業(yè)的強激勵。

但只考察中央政府的“國際逐底式競爭”政策遠遠不夠，還必須引入更多的結構性因素，即1990年代后期逐步展開且日趨激烈的 “國內逐底式競爭”。

上世紀末和本世紀初，當全國各地逐步完成本地公有制企業(yè)的改制后，地方政府逐步通過壓低工業(yè)用地價格、放松勞工和環(huán)境管制等非稅工具展開了“國內逐底式競爭”。具體而言，除通過各類產業(yè)園區(qū)壓低工業(yè)地價并大舉供地之外，地方政府還有意放松了勞工保護和環(huán)境管制的政策力度，比如不少地方政府不嚴格執(zhí)行員工超時工作和勞動場所安全保護的法律法規(guī)，還允許企業(yè)只為管理層和少數(shù)技術員工繳納社保，對企業(yè)污染排放采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度。

此外，由于地方政府把主要精力放在招商引資和基礎設施建設上，加上降低城市政府成本的考慮，自然缺乏激勵為大量農村流動人口及其隨遷家庭成員提供與城市戶口對應的公共服務，包括提供保障性住房和隨遷子女在城市公立學校的平等就學、升學條件。

與中央政府以匯率貶值（及之后不隨勞動生產率及外匯儲備上升而及時升值）和出口退稅為主要工具推動的“國際逐底式競爭”一起，地方政府推動的“國內逐底式競爭”使中國很快成為全球勞動密集型乃至部分污染密集型產業(yè)的“投資天堂”。由于壓低工業(yè)地價、放松勞工和環(huán)保管制的成本主要由失地農民、農民工和全社會居民承擔，地方政府就可以在不降低稅率的情況下，通過非稅工具向全社會轉移成本，最終實現(xiàn)地方的稅收最大化目標。

當然，就地方政府而言，無論是大規(guī)模征地建設各類園區(qū)，還是應對因征地、勞工、環(huán)保問題帶來的群體性事件，都需要一個強大的“利維坦式”地方官僚體系作為支撐，而后者恰恰是中國現(xiàn)有黨政集權的行政管理體制的強項。

但是，如果地方政府在制造業(yè)競爭中所獲好處僅限于制造業(yè)帶來的直接稅收，我們將不會看到21世紀初到2008年間中國從東部開始逐步擴展到中部地區(qū)的一波又一波開發(fā)區(qū)建設浪潮，更不會看到2009年之后進一步席卷全國的開發(fā)區(qū)和新城區(qū)建設“大躍進”。 為此，還需引入這一階段出現(xiàn)的第二個不斷強化的結構性效應，即 “二三產業(yè)交互強化型溢出”效應。 

3、二三產業(yè)交互強化型溢出 

在上世紀末以來逐步成型的中國城市化模式中，地方招商引資的財政收益不僅包括制造業(yè)直接繳納的增值稅和所得稅，更重要的是制造業(yè)帶動本地服務業(yè)，尤其是房地產業(yè)產生的各類服務業(yè)稅收和商住用地出讓金收入。

自1998年住房體制改革后，隨著中國城市人均收入水平的提高，城市的住房和服務需求逐步上升。此一階段城市政府在商住用地上采取的“招拍掛”模式開始成熟，第二產業(yè)對本地第三產業(yè)的拉動效應逐步放大。

至少在2008年國際金融危機爆發(fā)之前，中國的大部分二線城市，以及幾乎所有的更低級別城市，如果沒有吸引到足夠的制造業(yè)投資，包括住宅、商業(yè)、辦公在內的城市第三產業(yè)很難形成足夠的規(guī)模，自然談不上為地方政府帶來高額的商住用地出讓金，以及服務業(yè)營業(yè)稅、所得稅、土地增值稅，契稅、土地使用稅、耕地占用稅、房產稅等稅收收入。

正是在這段時期，大部分二線及更低級別的城市，只要制造業(yè)招商引資成功了，就會出現(xiàn)一些中高收入群體對房地產業(yè)、商業(yè)、辦公等第三產業(yè)服務的強勁需求，地方政府也因此獲得了高額的稅收及商住用地出讓金，這就是制造業(yè)對本地服務業(yè)發(fā)展的“財政溢出效應”。尤其是在中國特有的城市商住用地壟斷供應體制下，地方政府可以在土地上捕獲二產對三產的全面“增值溢價”。

總之，本世紀以來中國地方政府的工業(yè)用地低價供地，以及制造業(yè)大規(guī)模發(fā)展所致的環(huán)境污染、勞工保護缺乏、社保繳費人員比例過低等現(xiàn)象，并不是分稅制本身帶來的結果，而是國內和國際經濟環(huán)境變化、以及中央和地方對這些變化所做政策反應共同引發(fā)的結果，而且“國內逐底式競爭”的白熱化強化了中國在“國際逐底式競爭”中的價格優(yōu)勢。在這一階段，中國的國際貿易爭議之所以還沒有發(fā)展到白熱化地步，主要是因為西方國家處于經濟周期的繁榮階段。

在這個增長模式下，人民幣持續(xù)被低估，結果是中國的外匯儲備因外貿順差與熱錢涌入而不斷增加。但國際金融危機前，中國的強制結匯體制引發(fā)的人民幣基礎貨幣超發(fā)卻只在一線城市和少數(shù)二線城市帶來了較為快速的房價上漲。這主要是因為在此一時期央行不斷地提高存款準備金率和利率，也因此鎖住了相當?shù)牧鲃有浴＝Y果是即使是那些制造業(yè)發(fā)展較快的低級別城市，雖然其房地產市場有所發(fā)育，但房地產價格仍然沒有出現(xiàn)過快地上漲。

在這一階段，在招商引資競爭的強大壓力下，本來無需太多制造業(yè)即可獲得高額商住用地收入的一、二線城市也將制造業(yè)招商引資作為地方政府的主要工作，而恰恰是這些城市的商住用地價格較高，地方政府反而有更大財力去補貼工業(yè)用地與園區(qū)基礎設施建設，結果是很多一、二線城市都建設了數(shù)量眾多與面積廣大的工業(yè)開發(fā)區(qū)。

而為了應對2008年的國際金融危機，過去10多年中央多次推動了貨幣寬松，開啟了主動貨幣超發(fā)和大規(guī)模信貸刺激的進程。尤其是2009—2010年、2013-2014年、2015—2017年、以及2020年新冠疫情后四次大規(guī)模的信貸投放，實際上是把2009年之前人民幣超發(fā)后通過“蓄水池”鎖住的那部分人民幣，再以降低準備金率、利率的方式全面地釋放出來，結果是房地產價格在中國的各線城市都出現(xiàn)了輪番的大幅上漲。

如是，從2009年大規(guī)模信貸刺激開始，中國就出現(xiàn)了“經濟下滑—加杠桿—杠桿上升過快—控制杠桿—經濟下滑壓力—再加杠桿”的“刺激—控制—再刺激”的循環(huán)往復。

各線城市房價全面“泡沫化”的一個后果，是2008年國際金融危機后因宏觀刺激引發(fā)的商住用地出讓金激增又反過來刺激地方政府新建和擴建了更多、更大的工業(yè)園區(qū)。在這一階段，一些原來制造業(yè)基礎較差的城市開始新建大面積工業(yè)開發(fā)區(qū)，然后再以更低的工業(yè)用地價格和配套優(yōu)惠政策去招商引資。

至此，2008年前中國就已出現(xiàn)、但從經濟角度看還算健康的“第二產業(yè)對第三產業(yè)的單向溢出”，到2008年后逐步演變成如下一個更具有扭曲性的城市化格局：中央貨幣寬松帶動了城市房地產業(yè)發(fā)展，高額的商住用地出讓金又激勵了欠發(fā)達地區(qū)（乃至所有地區(qū)）的城市政府借債，大規(guī)模推動開發(fā)區(qū)的基礎設施建設，“第三產業(yè)對第二產業(yè)的反向金融溢出”效應開始凸顯。

2009年以來，中國的地方政府，包括內地很多原本制造業(yè)基礎較弱的市縣，以“土地財政”為基礎，利用地方投融資平臺進行“土地金融”的加杠桿操作，新建和擴建了更多數(shù)量、更大面積的工業(yè)開發(fā)區(qū)。在2009年—2013年的5年中，中國以工業(yè)用地為絕對主體的工礦倉儲用地出讓總計90.7萬公頃，比2004—2008年的56萬公頃還要高出了62%。

總之，中國2009年之前的城市發(fā)展模式是地方政府先借債或墊資建設工業(yè)園區(qū)，低價出讓工業(yè)用地吸引制造業(yè)，然后帶動房地產業(yè)為主的第三產業(yè)發(fā)展，最后從第三產業(yè)取得財政收益并還債；但2009年之后，反而是房地產業(yè)先行，地方通過“土地金融”加杠桿建設開發(fā)區(qū)，再以更低價格出讓工業(yè)土地，其結果是國內不同區(qū)域招商引資的“逐底式競爭”進一步強化。也正是在這一階段，中國和主要出口目的地的西方國家之間的貿易沖突開始加劇。 

三、以存量土地利用結構調整扭轉中國的大城市、特大城市偏向

不妨回到本文一開始討論的大城市發(fā)展問題，尤其是大城市與特大城市制造業(yè)的過度集聚問題。在當前的土地管理制度下，中國大城市、特大城市確實存在工業(yè)用地過多，一般制造業(yè)過多，住宅用地比例過低的情況，特別是城市住宅用地以及環(huán)境綠化等用地比重明顯較低，居住用地只占城市存量土地的30%，遠低于全世界40%-50%的平均水平，結果是主要城市住宅價格過高，住宅用地供應嚴重不足。

上述大城市、特大城市制造業(yè)用地過多、居住用地過少、房價過高且上漲過快的問題，顯然是中國現(xiàn)有城市化模式所內生的一個結果，而現(xiàn)有增長模式下地方政府策略性供地以最大化財政收入的行為，則是導致上述扭曲的關鍵所在。

顯然，中國城市房地產泡沫來自于貨幣超發(fā)所帶來的投機性需求和地方政府對商住用地出讓的行政性壟斷，而與中央對建設用地指標的區(qū)域配置和管控關系不大。這是因為從城市存量土地的規(guī)模來看，即使是沿海地區(qū)的人口流入地主要城市，其現(xiàn)有的建設用地規(guī)模都完全足以支撐比現(xiàn)在多得多的住宅用地供應，也完全可以為本地居民和外來人口創(chuàng)造比現(xiàn)狀好得多的居住條件。

那么，為什么城市化政府每年供地中只有30%被用于居住用途呢？這是因為這個比例的居住用地出讓量恰恰是壟斷供地體制下政府最大化土地出讓金凈收益的供應量。此時，增加發(fā)達地區(qū)的用地指標并無助于緩解大城市、特大城市的房價泡沫。

因此，要有效扭轉中國城市土地利用結構，尤其是防止大城市、特大城市制造業(yè)的過度集聚，要逐步降低房價并為外來人口提供可支付的體面家庭住房，必須逐步打破地方政府對住宅用地的壟斷，而不應該是用行政手段去強迫制造業(yè)外遷，也不應該主要依靠地方政府來增加保障性住房供應。畢竟，如果不改變既有的土地財政體制，人口主要流入地的城市政府就既沒有動力去限制一般制造業(yè)在本地的發(fā)展，也缺乏積極性為外來人口提供保障性住房。

考慮到城市財政高度依賴住宅用地出讓金，而主要人口流入地大城市、特大的房價已相當之高，如果打破政府土地壟斷的力度過大，比如直接推動集體土地進入城市住宅用地市場，那么不僅城市的財政收入馬上會遭遇重大沖擊，城市房地產泡沫大概率還會迅速破裂。因此，即使改革方向對了，改革突破口也找到了，仍然需要設計巧妙的政策組合來把握政策的力度。

一種可能的解決方案，是允許城市通過土地征收、儲備、出讓的傳統(tǒng)方式繼續(xù)提供部分住宅用地，但同時要求人口流入地主要城市政府必須通過對現(xiàn)有城市存量用地，尤其是存量低效工業(yè)用地的挖潛來提供一定比例的新增住宅用地。而在通過存量轉化渠道供應的住宅用地中，地方政府必須讓渡出一定比例的住宅用地出讓金返還給存量低效用地的業(yè)主，但在返還上參照如下的“區(qū)片綜合地價”補償：即在一個相對較大的低效建設用地片區(qū)內，政府依規(guī)劃將其中某個比例（如40%—50%）的工業(yè)用地轉化為居住用地，同時把一定比例的住宅用地出讓金和所有的工業(yè)用地出讓金加權平均，測算出一個向工業(yè)用地原業(yè)主支付的、包含部分“工改居”收益和所有“工改工”收益的“區(qū)片綜合價”。這實際上是以一個較高標準補償全面收回片區(qū)內所有的存量低效建設用地，其中部分改為居住用地，而剩余部分升級為新興產業(yè)用地。

我們的研究表明，上述城市住宅用地供應的創(chuàng)新模式充分考慮了地方財政對住宅用地出讓金的高度依賴，并通過上級政府施加的一個合理要求引導了城市存量低效用地的高效再利用。通過部分土地“工業(yè)改居住”所帶來的新增資源補貼了“傳統(tǒng)工業(yè)用地改新型產業(yè)用地”，就可以充分調動城市存量低效用地業(yè)主向住宅用地市場供地的積極性，相當于在城市住宅用地市場上吸引了多方供地，以漸進的方式實質性地打破了城市政府對住宅用地的壟斷。

可以證明，上述“增量供地和存量挖潛并重”的住宅用地供應創(chuàng)新模式可以在不過度沖擊“土地財政”收入的情況下，有效增加城市住宅用地和住房的供應，拉動城市的經濟增長并逐步緩解城市的房價泡沫，最終實現(xiàn)產城的有機融合。

總之，就中國大城市、特大城市發(fā)展偏向問題，一旦可以推動城市的存量低效用地，尤其是低效工業(yè)用地的有效再開發(fā)，特別是將部分工業(yè)用地轉為居住用地，就將有助于緩解這些城市嚴重的房價泡沫，為現(xiàn)有城市的服務業(yè)、高端制造業(yè)人口集聚創(chuàng)造更為良好的居住條件，同時還將有助于一般制造業(yè)、制造業(yè)產業(yè)鏈的低附加值環(huán)節(jié)從大城市、特大城市逐步外遷到附近的中、小城市。如是，就能夠實現(xiàn)不同級別城市間的合理產業(yè)分工、構建良性的城市群和都市圈發(fā)展格局。

中國未來應如何推動城市土地改革，如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地、財政與規(guī)劃體制改革的整體性推進，筆者將在以后的系列文章中給出更為系統(tǒng)的闡釋。  

 (作者陶然系中國人民大學經濟學院教授，本文部分內容來自陶然、蘇福兵合作的“經濟增長的中國模式—兩個備擇理論假說和一個系統(tǒng)性分析框架”一文，首發(fā)于《比較》，128-189頁, 2021年第三輯，總第114輯。澎湃新聞記者樊盛濤對文本編輯處理亦有貢獻)