對于大多數人而言，“新東方政策”總是同維利·勃蘭特捆綁在一起。聯邦德國自1949年建國以來在與蘇聯以外的東歐社會主義陣營國家交往中奉行的是僵硬的外交方針，即“哈爾斯坦主義”。后來，聯邦德國改變這一做法，開始采取和善的外交姿態，冀以此與東歐國家恢復并建立全面而正常的和平外交關系，以便達成東西方關系的徹底緩和，即所謂“新東方政策”。勃蘭特政府時期，聯邦德國與蘇聯1970年簽訂的《莫斯科條約》就是“新東方政策”成功的象征。

不過，一項外交政策的推出總是需要一個過程。聯邦德國的“新東方政策”到底是從什么時候開始的，這個問題也是眾說紛紜。有說法認為在艾哈德政府時期，已經出現了一些有別于“哈爾斯坦主義”的做法。

對于“新東方政策”這個概念，蘇聯人有自己的見解。1968年11月，在一次蘇共與意共代表團的會談中，蘇聯代表明確地談道：“眾所周知，在最近一年半至兩年來，聯邦德國企圖實行所謂的‘新東方政策’。眾所周知，蘇聯及其他一些社會主義國家對這一項政策采取了非?？酥频膽B度，即不妄加評論?！菘怂孤宸タ耸录耆C明，當時我們對波恩的‘新東方政策’持不信任的態度是正確的。”按蘇聯代表的觀點來看，可知蘇聯方面認為聯邦德國推行的所謂“新”東方政策開始的時間至多應該在1966年11月前后，差不多是在基辛格－勃蘭特大聯合政府成立之際。1968年8月，由于蘇聯及華約成員國對捷克斯洛伐克采取了武裝干涉行動，使得1966年以來聯邦德國同東歐國家的緩和進程被打斷，東方政策也成了以蘇聯為首的東方集團所指責的對象。

那么，從基辛格－勃蘭特政府成立的前后到爆發捷克斯洛伐克危機，在這兩年不到的時間里，波恩實行的是怎樣的一項東方政策？何謂“新”東方政策？這一政策在當時東歐國家爆發的政治運動中又扮演了什么角色？

“和平照會”：東西緩和的起步

1966年3月25日，艾哈德政府向各個國家遞交了一份外交照會，史稱“和平照會”。其中表達了他想要努力改善同蘇聯與東歐國家關系的意愿，指出聯邦政府正嘗試以各種方式來改善與東歐國家和人民的關系。

“和平照會”中的東方政策主要的聚焦點是東歐各國，更確切地說，艾哈德政府所關心的主要還是本國的東方邊界問題，即謀求與波蘭和捷克斯洛伐克進一步改善關系，使德國的邊界在和平條約中能最終確定下來。然而，“和平照會”避開了其在德國問題上的立場，表明波恩實際上仍然堅持自己有關德國問題的一貫立場。波恩一向認為只有解決了德國統一的問題，歐洲東西方之間的緊張關系才能得以緩和，但和平照會卻把德國問題的解決暫時擱置一旁，以圖能夠更好地解決邊界問題。這其實是一種刻意回避，無助于邊界問題的解決。

此外，雖然“和平照會”致力于同蘇東國家改善關系，但其中所表達出來對蘇聯的姿態仍然帶有懷疑，認為“蘇聯政府不斷表示其不謀求戰爭。聯邦政府也假定蘇聯本意如此，但是蘇聯的保證卻被其自身經常做出的那些許多非常明顯是針對聯邦德國的威脅給削減掉了”。莫斯科方面對此態度自然很不滿意。

1966年5月9日，蘇聯駐民主德國大使阿勃拉西莫夫在會見時任的西柏林市長勃蘭特時，就批評波恩的政策是“懷有敵意的”，“和平照會并沒有促進和平事業”。同樣，波恩還受到來自華沙的批評，波蘭對和平照會的回應，更加讓聯邦德國看不到任何緩和的可能。

赫魯曉夫下臺之后，新的蘇聯領導層采取了更為保守的外交政策，他們否認艾哈德的政策比起他的前任來有什么不同，所謂的“新紀元”、“新東方政策”、“中間道路政策”、“互信”等等都只是空談罷了，還把聯邦德國視作華約最主要的敵人，實際上這是有利于蘇聯維持陣營內部“團結”的一項外交姿態。

“和平照會”所表現出來的也只是波恩的意圖，實際上，聯邦德國的行動并不見得為人所接受，美國在9月份對此給出的評判是：“施羅德的東方政策傲慢自大。”僅僅幾周之后，國務秘書卡斯滕斯就不得不承認失敗。

“和平照會”也并非毫無成效，聯邦德國與一些東歐國家的關系或多或少地得到了改善。比如，與羅馬尼亞的關系變好了，同匈牙利和捷克斯洛伐克的關系在許多方面也有改善，和保加利亞的關系差強人意但也不壞，與波蘭的關系十分艱難但在民間往來方面亦有改觀。在艾哈德政府末期內，就已經開始了同羅馬尼亞就建立外交關系的談判，可最終成果卻被下一任政府所“攫取”，并成為其“新”東方政策的首次重大“勝利”。

如何繞過莫斯科與東歐交好？

1966年12月組成的大聯合政府可被視為聯邦德國自1949年建國以來的一座里程碑，長期處于反對黨地位的社會民主黨第一次進入執政聯盟，勃蘭特出任副總理兼外交部長。12月8日，在勃蘭特正式上任外交部長的第一天，他便會見了美國駐德大使喬治·麥吉，當談及新政府的對外政策構想及其東方政策時，勃蘭特表示：“現在新政府對東歐采取什么樣的政策尚不明朗。但他與總理都同意，他們應該表示愿意擴大既有成果。……總理將會在國會發表講話中，其中會特別提到關于波蘭和捷克斯洛伐克的內容，會比3月25日的和平照會走得更遠些?！?/p>

此后波恩政府就提出了“先天缺陷理論”（Geburtsfehlertheorie），代替之前僵化的“哈爾斯坦主義”。這一理論認為那些東歐國家在只承認民主德國而不承認聯邦德國的問題上，不得不聽從蘇聯的指示，沒有任何其他的選擇余地。這是因為二戰結束后，這些東歐共產黨國家是在蘇聯的占領下被建立起來的，存在著“先天缺陷”。波恩如今不再以強硬的立場去要求這些具有“先天缺陷”的國家。以此政策理論作為前提，波恩開始了同東歐各國關系正常化的步伐。很快，1967年1月31日聯邦德國便同羅馬尼亞正式建立了外交關系，匈牙利獲知這個消息后，表示愿意以同樣的方式與波恩建立外交關系。這為波恩進一步施展其東方政策打開了一個缺口，自然也引起了莫斯科的極大擔憂。1967年4月，在卡爾斯巴德舉行的東方集團會議上，蘇聯對集團內所有其他的國家在與聯邦德國的關系上規定了一個復雜的限制條件。

蘇聯的舉動對于基辛格－勃蘭特的東方政策來說都是重大的挑戰。時任聯邦德國外交部政治司司長的呂特曾于1967年5月在一份備忘錄中這樣寫道：“我們同東面的鄰居建立外交關系并由此改善我們同他們的關系的努力正陷于停頓。”同時他提出建議，在與東歐國家改善關系的過程中要認清并利用好聯邦德國主要的經濟優勢。毋庸置疑，強大的經濟優勢確實為波恩貫徹并成功推行其東方政策奠定了基石，最為明顯地，就反映在聯邦德國與捷克斯洛伐克的外交努力中。

1967年初，當時的捷克斯洛伐克黨仍處在保守的安東尼·諾沃提尼的領導之下，布拉格對于波恩與布加勒斯特建立外交關系反應消極，甚至再一次向聯邦德國提出強烈要求，認定慕尼黑協定“自始無效”，這樣如此強硬的表態顯然是一種緊跟克里姆林宮的表現。對此勃蘭特似乎并不擔心，他認為捷克人仍然對改善同聯邦德國的關系有著很強的傾向性。勃蘭特的信心有一部分應該就是來自于聯邦德國在經濟上的吸引力。從1961年開始的六年間，捷克斯洛伐克從聯邦德國的進口總額已經翻了一番。即使是仍尚屬保守的布拉格政府也看到，同波恩關系的正常化所帶來的第一個巨大利益就是可以獲得來自西德的投資。但波恩在布加勒斯特和布達佩斯都設有貿易代辦處，這為外交關系的正常化提供了一個談判基礎，然而在布拉格卻沒有這樣的組織，困難自然也就更大些。

面對“布拉格之春”，波恩是進是退？

1968年4月5日，捷共中央全會通過《捷克斯洛伐克通向社會主義道路》的改革綱領，捷克斯洛伐克正式進入“布拉格之春”的改革階段。“布拉格之春”在聯邦德國公眾中間引起了巨大的反響，有些人認為這可能會成為緩和政策的突破口，應該小心地支持捷克斯洛伐克的改革運動，同他們保持聯系。

就基辛格－勃蘭特政府而言，面對“布拉格之春”他們很矛盾：一方面，他們希望能夠利用已經變化了的形勢，加快與捷克斯洛伐克關系正常化的步伐，目標是同其建立全面的外交關系；另一方面，他們已經意識到，在布拉格，改革者們的處境艱難?？芍^是信心與焦慮并存。勃蘭特5月2日在海默茨海姆舉行的外交部會議上表示：“在捷克斯洛伐克國內可能會出現某種反彈。我們無論如何必須考慮到這一點，新政府在外交上的行事可能會是很保守的。應當等他們掌握住政權后，才能同他們談論有關慕尼黑協定的事。在經濟援助方面，我們也不必表現得積極主動?！蓖瑫r他又認為捷克斯洛伐克正在經歷其歷史上最佳的發展時期，只是聯邦德國必須要避免卷入捷克斯洛伐克的內部，并且美國不應該在德國采取任何針對捷克斯洛伐克的行動。

雖然有不少焦慮，但波恩對“布拉格之春”其實是信心大于擔憂。波恩仍舊想通過經濟援助來試圖恢復同布拉格的關系。對于聯邦德國而言，捷克斯洛伐克發展的新方向似乎已經確定。但事實上這可能只是波恩的一廂情愿，捷克斯洛伐克并沒有想要馬上同西德建立外交關系，反而打算推遲一到兩年?？紤]到自身利益，杜布切克政府總是在同西德或者其他西方國家的關系中盡量避免采取某些“獨立自主”的政策，免得讓蘇聯人因此而批評其外交政策，也是為了避免莫斯科對正在進行的改革橫加指責。

7月份 “布拉格之春”的局面已經顯得岌岌可危了，波恩也更加謹小慎微。7月23日，基辛格總理要求把已經計劃了一年的，本應該在巴伐利亞與捷克斯洛伐克邊境舉行“黑獅”軍事演習，轉移到聯邦德國的西南地區進行。第二天，捷克斯洛伐克的經濟部長在布拉格接見聯邦德國貿易代表團時就表示：“加深同聯邦德國的工業合作在他看來對于目前捷克斯洛伐克工業的技術發展是至關重要的。但顧及到來自蘇聯勢力范圍的強大進攻，未來的合作必須盡可能悄無聲息地進行?！?/p>

東方政策的最終目的是為了要解決德國問題，所以在這方面基辛格更認同穩妥的“小步走”政策。雖然如此，但實際上波恩一直沒有放棄，努力繼續改善同捷克斯洛伐克關系，直到蘇聯最終采取武裝干涉行動。

緩和的倒退？

蘇聯武裝干涉捷克斯洛伐克之后，波恩發表了一個明確聲明，對蘇聯及其華約盟國的軍事行動表示遺憾，認為這一行徑是對捷克斯洛伐克內政的非法干涉?；粮裣蛎绹v德大使卡伯特·洛奇表示他們發表的是一個清晰而尖銳的聲明，這話暗含著對美國軟弱的不滿；但同時他又向洛奇保證，他會控制過激的言論。美國在捷克斯洛伐克危機問題上的態度模糊且保守，這使得聯邦德國的態度也不得不有所克制和收斂。

8月21日下午2點，基辛格同蘇聯駐德大使察拉普金進行了約20分鐘的會談。蘇聯表達了武力干涉“布拉格之春”合法性?；粮駝t暗暗地批評指責了蘇聯行動。同時，他又對300多名學生在蘇聯大使館門前集會并向內投擲西紅柿的事件進行了譴責，表示不能因此而損壞了同蘇聯的關系。

9月2日，基辛格再次同察拉普金進行了一次時長約1小時40分鐘的會晤，這次會晤中基辛格對蘇聯完全采取一種防御性的姿態，表示聯邦政府從來沒有試圖通過軍事或政治上的某種方式來影響共產黨國家（包括羅馬尼亞和南斯拉夫）來反對蘇聯。但察拉普金對此頗不以為然，認為西德在捷克斯洛伐克國內安插了反革命勢力，以便充分利用社會主義國家之間的分歧；波恩應當最終放棄改變目前歐洲的邊界格局，不侵犯社會主義國家領土的安全，不干涉社會主義國家的內政，不干擾社會主義國家彼此之間的關系。

1968年11月20日，即蘇聯干涉捷克斯洛伐克的3個月后，美國國務院中蘇聯集團政治軍事事務特別顧問的雷蒙德·加特霍夫在一份備忘錄中指出：“緩和倒退了。但是什么是緩和，緩和‘倒退’了是什么意思？蘇聯粗暴干涉捷克斯洛伐克粉碎了關于蘇聯致力于緩和的任何幻想。有些人過分著急、過分樂觀地指望早日改善東西方關系。實際上，我們在北大西洋理事會偶然聽到有些話似乎反映了這種不切實際的指望。毫無疑問，這些幻想還會復活?！?/p>

勃蘭特的反思

捷克斯洛伐克事件讓勃蘭特開始意識到，聯邦德國從“和平照會”以來的東方政策是注定失敗的，因為它總是試圖繞過莫斯科，直接去同東歐國家建立聯系。但忽略莫斯科的結果是，波恩只要同任何東歐國家加深關系都會讓蘇聯產生警覺。

蘇聯對捷克斯洛伐克的干涉保證了蘇維埃陣營的完整，它想讓西方相信，如有需要，蘇聯有意愿有能力維護歐洲的現狀。這恰恰是此時，同西德的談判反倒具有了可能性。蘇聯領導層在干涉捷克斯洛伐克“成功”后不久曾做出暗示：即完全承認民主德國和奧德－尼斯河邊界，不再會成為同波恩談判的先決條件。蘇聯的緩和姿態使波恩感到，蘇聯人似乎還沒有和自己離得非常遠。

大聯合政府時期，波恩確實采取了一項“新”的東方政策。因為正是在這一時期內，基辛格－勃蘭特政府提出了“先天缺陷理論”，并同羅馬尼亞和南斯拉夫恢復全面的外交關系；這標志著波恩在理論和政策實踐兩個層面上都完全放棄了“哈爾斯坦主義”。從而促進了聯邦德國與羅馬尼亞、匈牙利、南斯拉夫這些東歐社會主義國家的緩和。

但聯邦德國這一階段的東方政策也面臨困境，同捷克斯洛伐克、波蘭、民主德國關系的緩和呈現出一個比一個困難的現象，因為如果要同上述三國建立外交關系，必須首先處理好三大問題——承認1938年慕尼黑協定無效，承認奧德-尼斯河的邊界，以及“唯一代表權”，然而基辛格政府在這些關鍵問題的表態上仍然趨向保守，所以很難與這些更關乎自身利益的重要國家建立外交關系。其中同捷克斯洛伐克恢復外交關系的努力本來是最有希望的，最終也隨著蘇聯對“布拉格之春”的武裝干涉而夭折。所以，也可以說東方政策確實是失敗的。

但是，緩和的“倒退”不等于緩和的終結。兩年之后，加特霍夫所謂“不切實際的指望”最終得以實現。雖然聯邦德國自1966年以來的東方政策已被揚棄，但新的東方政策已經開始悄然醞釀。1969年10月，在新的社民黨-自民黨聯合政府成立之后，作為總理的勃蘭特以真正的“新東方政策”之名實現了新一輪的東西方緩和，從而使歐洲的緩和進程向前邁出了堅實的一大步。這也印證了基辛格在1968年5月所說過的一句話：“所設想的冷戰的終結，不只是在對外的政治形勢上發生了改變，更是國內的政治局勢產生了變革。”