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日本行政單位

作者｜霈霖

責編｜Thomas

日本是漢字文化圈的一員，日語里面保留了大量的漢字，深受中華文化的影響。中國現(xiàn)代的行政單位使用的“省、市、縣”三級，這三種名稱都能在日本找到，但含義卻大不一樣。

中國“省”是一級行政區(qū)，下轄“市（地級市）”，“市”再下轄“縣（或縣級市）”，形成完整的三級地方行政區(qū)劃。

而在日本，“省”并不是地方行政單位，而是中央政府的部門，如外務省、防務省，相當于中國的外交部和國防部。日本的“縣”和“市”才是地方行政單位。

▲日本現(xiàn)有47個“縣”級行政區(qū)（都-道-府-縣）

然而，日本的“縣”和“市”的行政級別與中國截然相反，像日本愛知縣下轄了38個市，縣政府駐地在名古屋市，縣的行政級別比市還要高。因此，日本的“縣”相當于中國的“省”。

那么，日本“縣”的級別為何會比“市”還要高呢？

▲日本的“省”與中國現(xiàn)在的“省”是不一樣的概念

一、中國的“學生”

中國的“縣”誕生于秦朝的郡縣制，“郡-縣”分別是一級和二級行政區(qū)，“縣”的含義和功能從此被固定下來，可以理解為管理農(nóng)村的政權駐所和商業(yè)中心。

根據(jù)現(xiàn)代日本學者的主流說法，日本在3世紀以前的割據(jù)政權以“國”為行政單位，也有部分專家認為是“縣”，這是日本“縣”第一次出現(xiàn)，但目前無法考證。

從3世紀后期至5世紀末，大和政權統(tǒng)一了日本，將全國分成“國造、縣主、稻置”三級行政單位，“國造”是朝廷下屬的國，“縣主”是國造下屬的縣。但這個體系在6世紀后期又被改為“國-郡-里”三級。

日本的“縣”僅存在了兩、三百年，便曇花一現(xiàn)般地消失了。

▲5世紀以后，大和政權漸漸統(tǒng)一日本

由大和政權發(fā)展而來的日本，處處模仿先進的中國文化，“國-郡-里”三級行政單位都源自于中國，“國”是周朝對諸侯封地的稱呼，“郡”和“里”是秦朝設立的行政單位，唯獨跳過了“縣”。

▲東漢光武帝賜的“漢委奴國王”印，現(xiàn)保存在日本福岡市博物館

6世紀末，中國的隋朝結束了混亂的南北朝時期，大刀闊斧地改革政治制度，在朝廷中樞設立“三省”，是直屬于皇帝和宰相的辦事部門，并將地方上的“郡-縣”二級體制改為“道-州-縣”三級。唐朝繼承了這種制度。

▲唐太宗將全國分為10個“道”

唐朝初年開始，日本先后派出14批遣唐使，歷經(jīng)兩百多年全面學習和模仿中國文化，吸收唐朝的政治和經(jīng)濟制度，史稱“大化改新”。唐朝的行政制度也被引入日本，影響至今。

▲現(xiàn)代復原遣唐使用船

日本模仿唐朝在朝廷設立三省，使“省”成為中央政府的正式部門名稱。在地方上，日本同樣仿照唐朝將全國分成7個“道”，再往下仍然是“國-郡-里”三級行政區(qū)劃。不過，“道”不是正式的行政單位，沒有管理“國”的權限。

跟唐朝相比，日本的中央集權程度比較弱，以天皇為代表的朝廷只控制全國一小部分的土地和臣民，其余都屬于封建貴族。這些封建貴族更近似于中國周朝的諸侯，可以向臣民收稅、征兵，稱他們的封地為“國”倒也貼切。

遣唐使從唐初的630年持續(xù)到唐末的895年，還把一個新的名稱帶回了日本——藩。唐朝的“藩”是指掌握邊防地區(qū)軍權、財權的節(jié)度使，也被稱為“藩鎮(zhèn)”，雖然不是正式的行政單位，與“道”沒有對應關系，卻與日本地方上的“國”有異曲同工之妙。

▲安史之亂雖然平息，但藩鎮(zhèn)已經(jīng)尾大不掉，唐朝再無力解決

“大化改新”后的數(shù)百年里，日本地方上的封建貴族勢力越來越強大，朝廷的權威日益削弱。為了對抗地方勢力，日本朝廷扶植武士集團為自己征戰(zhàn)。沒想到，武士集團最終與地方勢力合流演變?yōu)槟桓瑢⑻旎屎统⒆兂勺约旱目堋?/p>

▲最早建立藩鎮(zhèn)的賴源朝，日本從此建立獨特的行政制度

1185年，鐮倉幕府建立，日本正式進入幕府時代。原來封建貴族的“國”紛紛向幕府表示效忠，并漸漸被稱為“藩”，他們是擁有軍權、財權和行政權的封建領主，與唐朝的“藩”類似。

二、分道揚鑣

970年唐朝滅亡，日本認為后續(xù)的王朝都不能完全算是唐朝繼承者，因而中日文化交流以民間為主。此后上千年里，中國的行政單位發(fā)生了多次變化，卻幾乎沒有影響到日本。日本的政治制度更多保留著唐朝印跡，并結合本國實際，走上了獨立發(fā)展的道路。

作為朝廷辦事部門的“省”，隨著唐亡而取消，一級行政區(qū)“道”在宋朝變成“路”，“州-縣”兩級沒有變化。不過，“路”的權限小于“道”，“州”的地位得到提升。

▲宋朝的一級行政區(qū)為“路”

蒙古人建立的元朝又一次做了變革，將“路”改為“行省”。為了行文方便，“行省”經(jīng)常被簡稱為“省”。就這樣，“省”在中國從朝廷中樞部門變成了地方上的一級行政區(qū)，二、三級行政區(qū)依舊是“州-縣”。

▲元朝的行省劃分

明朝視蒙元為異族，廢除了元朝制度，將“省”改為“布政司”，非正式場合仍然經(jīng)常用“省”，實際權限也沒有變化。清朝是一個融合了滿、漢、蒙三族的王朝，政治制度集合各家所長，把“布政司”改回了“省”。

▲日本封建武士集團把持朝政，有點類似周朝的分封關系

從唐朝到清朝，“省”從朝廷的部門演變成地方一級行政單位，并影響至今，而二級、三級的“州-縣”始終沒有發(fā)生變化。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，一些省會和重要城市的規(guī)模越來越大，從唐朝開始便被稱為“府”，如“開封府”“廣州府”。

在日本，作為實際統(tǒng)治者的幕府也經(jīng)歷過多次改朝換代，1603年德川幕府建立，幕府所在地江戶是當時最繁華的城池，超過日本朝廷所在的京都。德川家族擁有全國四分之一以上的領地，其余四分之三的土地被276個藩瓜分，藩主也叫“大名”。

▲德川幕府是日本古代經(jīng)濟和文化的黃金時期

從7世紀“大化改新”開始設立的“國-郡-里”三級行政區(qū)劃雖然沒有被正式廢除，卻不再使用，取而代之的是以幕府為主導的“藩-村（町）”兩級。

根據(jù)德川幕府的規(guī)定，每個藩只能有一座城池作為藩主的居住地和本藩的商業(yè)中心，一些大藩若想要多建城池，需要得到幕府的批準，這些藩城可以說是今天日本“市”的雛形。

▲276個大名根據(jù)與德川家的關系被分成親藩、譜代和外樣三級

總的說來，這些藩城的規(guī)模都不大，整個日本除了江戶外，只有京都和傳統(tǒng)商業(yè)城市大阪的規(guī)模較大。因此，日本按照唐朝的習慣，經(jīng)常稱大阪城為“大阪府”，以區(qū)別于其他藩城。

從1185年幕府建立到19世紀中期的近700年里，日本的行政區(qū)名稱基本沒有受到中國影響，天皇的朝廷雖然沒有實權，但仍然保留著唐朝的“省”作為中樞辦事部門，地方行政上一直是“藩-村（町）”兩級。

三、廢藩置縣

在德川幕府的統(tǒng)治下，日本進入200多年的和平期，經(jīng)濟和文化都達到了一個新的高度，但德川幕府奉行閉關鎖關政策，幾乎斷絕了與外國的一切往來。

1840年，中國因為禁煙運動引發(fā)鴉片戰(zhàn)爭，被迫向西方打開國門。日本雖然在1853年的“黑船事件”中沒有爆發(fā)戰(zhàn)爭，但同樣被美國軍艦逼著開放國門。

▲1853年黑船事件，美軍第一次登上日本

西方世界的先進極大震撼了日本社會，支持開放、反對幕府的勢力趁機擁護天皇，發(fā)起倒幕戰(zhàn)爭。1868年德川幕府戰(zhàn)敗并宣布退位，1871年日本開始明治維新。

明治維新的核心是中央集權，廢除封建領主制度，明治政府成立的當年即宣布廢藩設縣，把近300個“藩”就地改為“縣”，將大名所屬的土地和民眾全部收歸國家。

▲明治維新的核心人物伊藤博文來自山口藩

相對于日本狹小的領土，這么多縣把國家分割得支離破碎，在政治和經(jīng)濟上都很不方便，明治政府很快將部分縣合并或調(diào)整，由大約300個縮減為72個，1890年時只剩下43個，從此再也沒有變動。

從6世紀后期到1871年的1200多年里，日本沒有用過“縣”這個行政單位。即使是在此之前，大和政權的“縣”也比相當于“藩”的“國”要低一級。

▲明治維新其實是幾個強藩聯(lián)合推翻德川幕府，控制日本政局

日本一向與中國有文化交流，肯定知道中國的“縣”是比“省”低兩級的行政單位，但日本還是選擇了“縣”，而不是中國的“省”，其中最主要的原因，恐怕是中國文化對日本的輻射能力，從唐朝中后期開始削弱，使日本失去學習中國的動力。

因此，明治政府雖然按照西方制度進行了全面革新，但政府部門和行政單位的名稱仍然遵從日本傳統(tǒng)方式，中央采用“省”、地方采用“縣”，完成了新一代行政部門和區(qū)劃的構建。

▲日本的“道”從來不是實際行政單位，卻因為北海道而得以存活

至于唐朝曾經(jīng)用過、日本也學過的“道”，雖然只是一個名義上的行政級別，但并沒有完全被廢棄。1868年，明治政府將剛剛納入日本版圖的“蝦夷地區(qū)”，參照“大化改新”設立的7個“道”，增設了“北海道”。

1871年廢藩置縣時，其他“道”不再使用，“北海道”因為剛剛開發(fā)、地廣人稀，又不是傳統(tǒng)的藩地，反而被保留了下來，成為日本目前唯一的“道”，與“縣”平級。

四、日本創(chuàng)造的“市”

出于歷史原因，再加上明治政府對工商業(yè)格外重視，特意將東京、大阪、京都這三座規(guī)模較大的城市被單列為“府”，與“縣”平級。東京即是江戶，1868年改名，并被定為明治政府的實際首都。

除了“三府”外，原先各“藩”城被明治政府改為“市”，超過5萬人的居住區(qū)也可建“市”，還多次將這標準下降到3萬人。隨著日本的工商業(yè)的快速發(fā)展，“市”的數(shù)量急劇增加。

▲1868年之前，京都才是日本的首都，有“小長安”之稱

雖然中國一直就有“州”“府”這樣相當于“市”的行政單位，但真正的中國“市”卻是從日本引進的。日本經(jīng)過明治維新快速崛起后，在現(xiàn)代文化方面走在了中國前面。

民國推翻清朝后，全面推行新政和新文化，飽含傳統(tǒng)色彩的“州”、“府”之類的稱謂很難讓人感受到新時代的氣息。包括孫中山在內(nèi)的很多知識分子，把很多日本發(fā)明的新詞匯帶入了中國。

▲大阪歷史上是地位特殊的商業(yè)城市，商人與藩主的關系非同一般

1912年，袁世凱北洋政府首先在江蘇搞過“市制改革”，把縣城和5萬人以上的鎮(zhèn)改稱為“市”。這次改革借鑒了日本“市”和國內(nèi)租界的城市管理模式，但沒有成功，很快被停止。

中國第一個建制市是“廣州市”，由廣州府下屬的番禺縣城和南海縣城合并而來。“廣州市”脫離這兩個縣的管轄，成為獨立的行政區(qū)。1912年，當?shù)鼐觳块T率先使用“廣州市”這個名稱，并很快被其他政府部門采用。

1921年2月，“廣州市政廳”成立，直屬于廣東省，意味著“廣州市”成為不同于“縣”的二級行政區(qū)。

中國大規(guī)模建“市”則要等到20世紀20-30年代，抗戰(zhàn)結束后才推廣到全國。現(xiàn)有“省-市-縣”三級行政區(qū)劃是在1949年新中國成立后才最終確立的。

▲日本現(xiàn)有47個一級行政區(qū)

1943年，日本出于抬升首都地位的需要，將“東京府”改稱“東京都”，成為日本唯一的“都”級行政單位。“兩府”之中，“京都府”是日本歷史上的首都，政治地位崇高，“大阪府”是日本的第二大城市，經(jīng)濟地位重要。京都和大阪都被給予了與“縣”平等的地位。

“北海道”地廣人稀，尚未完全開發(fā)，為了便于管理，不再分割成“縣”，形成獨一無二的“道”。一都、一道、兩府，再加上43個“縣”，構成了日本現(xiàn)有的47個一級行政區(qū)。

五、日本特色“縣-市”

日本現(xiàn)有的行政區(qū)名稱“縣”和“市”都是近代產(chǎn)物，“都、道、府”卻是唐朝遺留下來的行政單位，基本含義并沒有太大的變化，日本的“省”也更接近唐朝“省”的原意，唐朝文化對日本的深刻影響由此可見一斑。

▲愛知縣的縣政府大樓，位于名谷屋市內(nèi)

日本“縣”和“市”之間沒有直接隸屬關系，“縣”并不是“市”的上級，兩者的法律地位平等，縣政府只能建議或指導其境內(nèi)的各市政府，而不能對其下達行政命令。

此外，日本把“市”的標準定在3-5萬人，導致日本“市”的數(shù)量多達783個，平均每個縣有16個市。大一些的縣如愛知縣有38個市，縣政府駐地是名谷屋市。

▲愛知縣共有38市

由于“市”的數(shù)量太多，很多“市”的規(guī)模又太小，因此日本組織國內(nèi)比賽、對外交流等活動中，大都以“縣”為單位，使“縣”的出鏡率較高。

▲曾經(jīng)風靡中國的《灌籃高手》講的是神奈川縣，卻無人知道他們屬于哪個市

日本現(xiàn)有的“縣-市”行政區(qū)劃是明治維新后，根據(jù)日本現(xiàn)實需要和歷史習慣來設置。日本的“縣”作為一級行政區(qū)，更類似于中國的“省”。

長期作者｜霈霖

歷史資深愛好者

責任編輯｜Thomas

倫敦政治經(jīng)濟學院畢業(yè)生｜環(huán)球情報員主編

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原標題：《縣比市大：日本的縣為何比市的行政級別高？》

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