2021年7月14日，歐盟委員會出臺了一攬子環保提案，其中包括歐盟“碳邊境調節機制”（CBAM）法規提案。歐盟希望通過這一政策工具鼓勵其他國家減少溫室氣體排放，從而逐步實現溫室氣體減排和“碳中和”目標。今年3月，歐洲議會已通過設立CBAM的有關決議，此次歐盟發布CBAM立法提案的目的是防止碳泄漏，即避免企業因規避歐盟較嚴格的碳排放要求而轉移至他國，無法真正實現全球減排。

一、CBAM機制的實施路徑

CBAM機制是在貫徹落實歐盟經濟體內嚴格氣候政策的基礎上，對進口或出口的高碳產品繳納或退還相應的稅費或碳配額。歐盟的碳排放監管規則和標準制定都走在全球前列，更積累了較為豐富的碳關稅相關實踐經驗。如今，隨著國際對氣候變化的關注度日益提高，歐盟試圖通過CBAM機制成為全球碳關稅規則制定者。

CBAM機制預計將于2023年1月1日正式實施，其中，2023-2025年為過渡期，期間只做碳排放申報，而不執行相應稅收，自2026年起正式全面實行相關碳稅。CBAM只征收歐盟碳交易機制（EU-ETS）非免費配額部分，以鋼鐵和鋁為例，目前EU-ETS仍實行100%的免費配額，因此與之相對應的CBAM關稅值為0。新版的EU-ETS草案已提出，將逐步取消CBAM覆蓋產品的免費配額，從2026年的90%免費配額逐年下降至10%，直到2035年，免費配額降為0，CBAM征稅相應比例將升至100%。

二、CBAM機制下涵蓋的產品

一方面，由于碳核算過程較為復雜，CBAM并不涵蓋歐盟所有的進口商品。最初階段，CBAM預計只涵蓋歐盟認定存在碳泄漏高風險的五種進口商品，即電、水泥、化肥、鋼鐵和鋁。未來，歐盟委員會將有權增加或減少CBAM所涵蓋的產品領域，如紙制品、玻璃和化學品等。最終，CBAM管轄范圍或將包括歐盟碳交易體系所涵蓋的所有行業產品。

另一方面，目前，CBAM機制只考慮產品生產過程中的直接碳排放，后續，可能會加入產品原材料和能源消耗的碳排放情況。此外，CBAM機制將涵蓋除歐洲經濟區以外的所有非歐盟國家。若某些國家完全融入EU-ETS，或已與歐盟達成協議，將本國的排放限額和交易體系與歐盟交易體系關聯起來，歐盟委員會可授權將此類國家排除在CBAM機制之外。 

三、CBAM機制對中國產業的潛在影響

一方面，CBAM機制下，歐盟提議征收碳關稅，實質是一種單邊貿易措施，將對全球自由開放的多邊貿易體系造成沖擊，會損害國際社會互信，也會減弱經濟增長前景。特別是，CBAM機制中提出的共同但有區別的責任等原則，以及“自下而上”國家自主決定貢獻的制度安排，意在借氣候治理之名行單邊主義之實，會傷害各國應對氣候變化的積極性。

另一方面，CBAM機制一旦正式實施，將推動中國碳交易市場與歐洲對標，國內碳交易價格將受到一定影響。盡管CBAM機制最初議案所涉及的煉油、石化、造紙等行業尚未整體納入征收范圍，但長遠看，歐盟后續極有可能擴大行業和產品范圍。中國又是歐盟石化產品的重要出口國，涉及化學品、橡膠制品、煉化設備、石油制品、涂料顏料、合成樹脂等產品領域。因此，CBAM機制很有可能將逐步促使中國碳交易市場與歐洲接軌。 

四、政策建議

一方面，推動清潔能源替代和產業變革。中國若想實現鋼鐵、鋁、化肥、水泥等主要用能行業“減碳”甚至“零排放”，需減掉“源頭碳”“過程碳”及“終端碳”。建議加快清潔能源、可再生能源對傳統化石能源的替代，推動高能耗行業進行全生命周期的綠色化改造，實現“能源去碳”。精準識別行業的高排放“點源”，深挖行業減排潛力并針對性地制定減排路徑和實施方案，引導產品結構調整和工藝升級，實現“過程去碳”。此外，推進碳捕集封存（CCS）及碳回收利用技術的開發及推廣，以負碳技術引領產業變革，實現“終端去碳”。

另一方面，建立高附加值產業體系。目前，中國高耗能行業產品結構水平偏低，以初級、初加工產品為主，高端產品占比較少。在全球低碳減排大環境下，產業鏈高端環節的競爭將愈發激烈。為避免低端產品同質化競爭，應著力提升產品附加值，瞄準高端市場，推動產業鏈向縱深發展，以高品質提升產品核心競爭力，抵御CBAM機制可能帶來的市場風險。

（作者蒼嵐、張淑翠均來自中國電子信息產業發展研究院）