作者：中大咨詢研究院鐘燁、周凌峰 、楊廣 

來源：中大咨詢（zhongdaguanlizixun）

引言：

8月30日，習(xí)近平主持召開的中央全面深化改革委員會會議通過了《關(guān)于強(qiáng)化反壟斷深入推進(jìn)公平競爭政策實(shí)施的意見》，旨在加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管力度。會議還通過了《關(guān)于改革完善體制機(jī)制加強(qiáng)戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲備安全管理的若干意見》、《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》和《關(guān)于更加有效發(fā)揮統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能作用的意見》。

本文將對加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管、健全國家儲備體系、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效和強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能4項(xiàng)會議內(nèi)容進(jìn)行解讀。

? 「中大咨詢研究院」宏觀經(jīng)濟(jì)政策研究組原創(chuàng)出品，作者：鐘燁 周凌峰 楊廣。感謝黃斌全、梁卓銳等專家為本文提供意見。

看點(diǎn)一：加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制

在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、加快融入全球化市場的背景下，《中華人民共和國反壟斷法》于2007年通過，明確了壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中和濫用行政權(quán)力排除、限制競爭4種壟斷行為的情形和判斷依據(jù)。

此后相關(guān)部門依據(jù)反壟斷法，陸續(xù)出臺細(xì)化的壟斷行為規(guī)定。如：《關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》、《反價(jià)格壟斷規(guī)定》、《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》和《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的規(guī)定》。

近年來，反壟斷成效顯著。2020年，全國辦結(jié)壟斷案件108件，罰沒金額3.91億元，較2019年高0.7億。本次會議主要聚焦平臺經(jīng)濟(jì)反壟斷和預(yù)防制止行政性壟斷。

· 加強(qiáng)平臺企業(yè)反壟斷監(jiān)管，防止資本無序擴(kuò)張

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用更加廣泛，新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，馬太效應(yīng)不斷加劇，平臺經(jīng)濟(jì)逐漸利用規(guī)模和數(shù)據(jù)優(yōu)勢涉嫌壟斷。這將損害消費(fèi)者合法權(quán)益，降低市場效率。可是，平臺企業(yè)的商業(yè)模式復(fù)雜，具有獨(dú)特的經(jīng)營方式，現(xiàn)行的《反壟斷法》應(yīng)用于平臺經(jīng)濟(jì)缺少針對性。

政府也意識到平臺企業(yè)涉嫌壟斷行為缺少針對性判定依據(jù)，2020年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議以及“十四五”規(guī)劃都強(qiáng)調(diào)完善平臺企業(yè)的壟斷認(rèn)定。隨后，今年2月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，首次明確了利用技術(shù)手段、數(shù)據(jù)、算法、平臺規(guī)則等方式達(dá)成橫向壟斷或縱向壟斷協(xié)議的方式。

這次會議針對平臺企業(yè)存在野蠻生長、無序擴(kuò)張問題，提出加大反壟斷監(jiān)管力度。目前，平臺企業(yè)無序擴(kuò)張的表現(xiàn)主要為：

第一，利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢，侵害弱勢方權(quán)益。

隨著平臺企業(yè)的擴(kuò)張，平臺企業(yè)開始利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢涉嫌“二選一”和“大數(shù)據(jù)殺熟”。“二選一”要求平臺內(nèi)的經(jīng)營者只能選擇競爭性平臺中的一個(gè)，可能構(gòu)成濫用市場支配地位限定交易行為。而“大數(shù)據(jù)殺熟”是基于數(shù)據(jù)給消費(fèi)能力和消費(fèi)偏好不同的消費(fèi)者實(shí)行差別定價(jià)或者差別交易條件，可能涉嫌濫用市場支配地位差別待遇行為。

2021年4月，阿里巴巴因?qū)ζ脚_內(nèi)經(jīng)營者實(shí)施“二選一”等壟斷行為，構(gòu)成濫用市場支配地位，被處以182.28億的行政罰款，成為我國反壟斷史上最高的罰款。

同月，美團(tuán)也因?yàn)閷?shí)施“二選一”等壟斷行為被立案調(diào)查。未來平臺企業(yè)濫用市場支配地位侵害平臺內(nèi)經(jīng)營者或消費(fèi)者利益的行為，將被監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)處，以促進(jìn)社會資源的優(yōu)化配置。

第二，利用資本優(yōu)勢，肆意收購。

去年，騰訊想通過虎牙收購斗魚全部股權(quán)，如果收購成功，騰訊將取得合并后實(shí)體單獨(dú)控制權(quán)，增強(qiáng)其在中國境內(nèi)游戲直播市場上的支配地位和對上下游的控制力。市場監(jiān)管總局因該項(xiàng)經(jīng)營者集中可能具有排除、限制效果而否決了。

今年7月，市場監(jiān)管總局對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域22起違法實(shí)施經(jīng)營者集中案作出行政處罰決定，其中不乏阿里巴巴、騰訊、美團(tuán)和滴滴等巨頭。今后平臺企業(yè)實(shí)施以排除競爭者為目的的收購，將受到嚴(yán)控，以營造公平的市場環(huán)境，推動(dòng)大中小企業(yè)協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)共同富裕。

此外，防止無序擴(kuò)張可避免平臺企業(yè)“大而不能倒”，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，也是防范數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)椴糠志惩馍鲜衅脚_公司擁有大量隱私數(shù)據(jù)，泄露將危害國家安全。

· 預(yù)防和制止行政性壟斷，將加強(qiáng)自然壟斷業(yè)務(wù)監(jiān)管

在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，我國行政對市場準(zhǔn)入、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購等市場經(jīng)營活動(dòng)存在權(quán)力濫用的問題，導(dǎo)致市場競爭機(jī)制受到破壞，市場主體和消費(fèi)者權(quán)益受損。

2019年6月，市場監(jiān)督管理總局發(fā)布的《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為暫行規(guī)定》，把此前頒布的《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為程序規(guī)定》和《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的規(guī)定》合并，明確了濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的兩級（國家和省級）監(jiān)管職責(zé)、執(zhí)法程序，細(xì)化了濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，增加了規(guī)定的實(shí)操性。

與《暫行規(guī)定》相比，今年出臺的《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》對行政權(quán)力約束更加細(xì)化。該文件要求各級行政機(jī)關(guān)在制定市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章和文件時(shí)，應(yīng)參照市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)，評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭。

但是，行政性壟斷仍然時(shí)有發(fā)生。目前，從公開的行政壟斷案件看，主要的壟斷行為是限定或者變相限定交易、妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通和排斥或者限制外地經(jīng)營者。比如，今年廣東省市場監(jiān)督管理局就對深圳市交通運(yùn)輸局采取審核備案等形式提高市場準(zhǔn)入門檻，限制外地運(yùn)輸企業(yè)和司機(jī)進(jìn)入本地市場從事砂石渣土運(yùn)輸行為進(jìn)行立案調(diào)查，這就限制外地經(jīng)營者進(jìn)入本地市場。

因此，本次會議提出加快建設(shè)公平競爭審查機(jī)制，預(yù)防和制止濫用行政權(quán)力排除限制競爭制度。“十四五”規(guī)劃中也指出，強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位，推進(jìn)能源、鐵路、電信、公用事業(yè)等行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)市場化改革。在此背景下，未來將加強(qiáng)對自然壟斷業(yè)務(wù)的監(jiān)管，削弱各級行政機(jī)關(guān)對自然壟斷業(yè)務(wù)的控制。

看點(diǎn)二：健全儲備體系，強(qiáng)化應(yīng)對重大風(fēng)險(xiǎn)能力

2020年受疫情沖擊，我國儲備體系面臨一次大考，物資短缺顯示出我國應(yīng)急物資在儲備、調(diào)撥和緊急配送等環(huán)節(jié)存在不足。今年以來，全球疫情反復(fù)，復(fù)工復(fù)產(chǎn)緩慢，大宗商品價(jià)格快速上漲，表現(xiàn)出我國戰(zhàn)略儲備市場調(diào)節(jié)機(jī)制還不完善。

我國儲備體系出問題主要原因是缺乏完善的儲備體系，沒有國家物資儲備法律，只有部分物資儲備和調(diào)用相關(guān)的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。如，《中央儲備肉管理辦法》《中央儲備糖管理辦法》《國家物資儲備管理規(guī)定》。所以，急需加快健全戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲備制度。

會議通過的《關(guān)于改革完善體制機(jī)制加強(qiáng)戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲備安全管理的若干意見》恰逢其時(shí)，提出的4項(xiàng)舉措對癥下藥。

一是健全統(tǒng)一的戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲備體系。

堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會共建、多元互補(bǔ)的儲備機(jī)制，依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，建立智能倉促系統(tǒng)，優(yōu)化物資區(qū)域布局，保障重要物資的供應(yīng)，并實(shí)施精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)化管理，分類分級落實(shí)儲備責(zé)任。

二是統(tǒng)籌好“儲什么”、“誰來儲”、“怎么儲”。

“儲什么”，戰(zhàn)略物資包括工業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品和礦產(chǎn)品，具體儲備品種和數(shù)量根據(jù)經(jīng)濟(jì)、國際環(huán)境和我國的供應(yīng)和需求變化確定，應(yīng)急物資包括基本生活保障物資、工程材料與機(jī)械加工設(shè)備和應(yīng)急裝備及配套物資，具體儲備品種和數(shù)量要根據(jù)地理位置、氣候和物資供應(yīng)情況確定；“誰來儲”，就是要明確儲存責(zé)任；“怎么儲”，即為物資提供適宜的儲存條件和方式。

三是完善戰(zhàn)略儲備市場調(diào)節(jié)機(jī)制。

根據(jù)戰(zhàn)略物資的重要性程度、市場波動(dòng)情況以及保存期限，實(shí)行差別化儲備管理，增強(qiáng)大宗商品儲備和調(diào)節(jié)能力，發(fā)揮國家儲備穩(wěn)供保價(jià)的作用。

四是加大國家儲備監(jiān)管力度。

專業(yè)監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、屬地監(jiān)管協(xié)同合作，為國家儲備體系保駕護(hù)航。

近期各省也在積極落實(shí)健全國家儲備體系的政策。比如浙江省印發(fā)《浙江省應(yīng)急物資保障體系“十四五”規(guī)劃》，并推進(jìn)“浙江糧倉”數(shù)字化平臺的建設(shè)，加快糧食儲備的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。未來，隨著數(shù)字化倉儲系統(tǒng)廣泛運(yùn)用，我國物資的儲備、調(diào)動(dòng)將更靈活，調(diào)節(jié)機(jī)制將有效應(yīng)對重大風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步保障國家安全。

看點(diǎn)三：鞏固污染防治成果，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效

本次會議主要著眼于構(gòu)建減污降碳一體化和禁止“洋垃圾”：

· 構(gòu)建減污降碳一體化

“十三五”時(shí)期，我國污染防治成效顯著。在大氣環(huán)境質(zhì)量方面，2020年全國地級及以上城市優(yōu)良天數(shù)比例達(dá)到了87%，比2015年增長了5.8個(gè)百分點(diǎn)；在碳減排方面，2020年單位GDP二氧化碳排放比2015年下降了18.8%。雖然成效顯著，但是過去防污和減碳分開影響治理效率。去年9月提出“雙碳”目標(biāo)，鞏固污染防治成果是“雙碳”目標(biāo)下的必然要求，減污降碳協(xié)同推進(jìn)成為應(yīng)然之意。

去年年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議和“十四五”規(guī)劃中也明確指出，要協(xié)同推進(jìn)減污降碳。我國85%是化石能源，而化石能源燃燒產(chǎn)生的氣體是污染大氣環(huán)境的原因之一，其中釋放的二氧化碳是造成溫室氣體的主要原因。減少大氣污染物排放也是減少碳排放，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效，體現(xiàn)治理污染的系統(tǒng)性、一體化思維。

國際上有很多推動(dòng)減污降碳的舉措值得借鑒。

一是在城市發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃中提出減污降碳的目標(biāo)，如《倫敦規(guī)劃》、《2020東京》。

二是主攻重點(diǎn)領(lǐng)域，交通方面，推廣公共交通，建立軌道交通系統(tǒng)；建筑方面，推動(dòng)建筑全過程低碳；能源方面，發(fā)展可再生能源。

國內(nèi)省份也在落實(shí)減污降碳，如河北省出臺了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的若干措施》，浙江省在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和美麗浙江建設(shè)中將控制溫室氣體排放納入考核中。

當(dāng)前，污染治理進(jìn)入深水區(qū)，協(xié)同推進(jìn)減污降碳，是實(shí)現(xiàn)末端治理和源頭治理相結(jié)合之舉，是深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)之策。在本次會議再次強(qiáng)調(diào)后，各城市將加快推進(jìn)減污降碳協(xié)同措施，助力“雙碳”目標(biāo)。

· 禁止“洋垃圾”

“洋垃圾”指進(jìn)口固體廢物，包括電子、塑料、金屬、紙張、服裝等。隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對于塑料、金屬、紙張等原材料需求旺盛，“洋垃圾”經(jīng)過處理后成為制造業(yè)、建筑業(yè)便宜的原材料。利益驅(qū)動(dòng)下，“洋垃圾”進(jìn)口量陡增，2016年僅廢塑料進(jìn)口到我國就約占全球廢塑料的56%。

但是，大量的“洋垃圾”對環(huán)境造成嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)。“洋垃圾”中的電子和廢塑料垃圾等不可降解，而且含有大量的有毒物質(zhì)。我國清洗、分拆和處理“洋垃圾”的小企業(yè)眾多，廢氣廢液處理不當(dāng)，對我國環(huán)境造成巨大破壞。

因此，2017-2020年，政府出臺《禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》、《關(guān)于全面禁止進(jìn)口固體廢物有關(guān)事項(xiàng)的公告》并修訂《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》。固體廢物進(jìn)口總量快速減少，2017年高達(dá)4227萬噸，2020年僅879萬噸。

本次會議強(qiáng)調(diào)全面禁止進(jìn)口“洋垃圾”，不僅體現(xiàn)治理污染的全局性和堅(jiān)定性，而且會加速再生行業(yè)洗牌。行業(yè)中技術(shù)含量低、污染程度高的小企業(yè)將逐步出清，同時(shí)，“洋垃圾”減少，將倒逼我國垃圾分類，增加垃圾回收利用率。

看點(diǎn)四：提高統(tǒng)計(jì)質(zhì)量，強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能

領(lǐng)導(dǎo)干部為謀政績和企業(yè)為謀利益造成統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真問題突出，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真導(dǎo)致政府難以科學(xué)決策，企業(yè)收到的市場信息失實(shí)，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行，更嚴(yán)重的是損害了黨和政府的公信力。

十八大以來，政府高度重視統(tǒng)計(jì)質(zhì)量。2013年8月，國家統(tǒng)計(jì)局印發(fā)《國家統(tǒng)計(jì)質(zhì)量保證框架》，首次提出了統(tǒng)計(jì)質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和保障措施。今年又對2013版框架進(jìn)行修改，發(fā)布了《國家統(tǒng)計(jì)質(zhì)量保證框架（2021）》。為構(gòu)建懲處機(jī)制，國務(wù)院2018年也發(fā)布了《防范和懲治統(tǒng)計(jì)造假、弄虛作假督察工作規(guī)定》。

但是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真屢禁不止。當(dāng)前，我國也在進(jìn)行統(tǒng)計(jì)督察，去年首輪統(tǒng)計(jì)督察已完成對278名人員的問責(zé)追責(zé)。除了通過查處干預(yù)數(shù)據(jù)真實(shí)的行為和利用遙感等技術(shù)提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，利用數(shù)字化實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)傳輸上報(bào)提高數(shù)據(jù)的時(shí)效性，運(yùn)用科學(xué)的分析方法挖掘數(shù)據(jù)的內(nèi)涵展示真實(shí)情況，還應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能。

因此，本次會議通過《關(guān)于更加有效發(fā)揮統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能作用的意見》，并重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要監(jiān)測評價(jià)國家重大發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施情況、重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)應(yīng)對成效、人民群眾反映突出問題解決情況等。

第一，監(jiān)測評價(jià)國家重大發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施情況。

主要監(jiān)測“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略區(qū)域的投資、消費(fèi)、出口、收入、財(cái)政、產(chǎn)值、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等情況。

第二，監(jiān)測評價(jià)重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)應(yīng)對成效。

包括疫情和洪災(zāi)等自然風(fēng)險(xiǎn)；金融、就業(yè)、財(cái)政等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；以及危及社會秩序、形成社會沖突等相關(guān)社會風(fēng)險(xiǎn)。

第三，監(jiān)測人民群眾反映突出問題解決情況。

增加統(tǒng)計(jì)人員配備，深入基層和農(nóng)村，監(jiān)測物價(jià)、食品安全、社會治安、公共設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、糧食產(chǎn)量等。

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