3月5日，在全國(guó)“兩會(huì)”的政府工作報(bào)告中，2016年我國(guó)GDP增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定為6.5-7%。這是繼2012年將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)從保持多年的8%調(diào)降到7.5%，以及2015年進(jìn)一步下調(diào)至7%之后，中央再一次下調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。而此前已經(jīng)召開的省級(jí)“兩會(huì)”中，對(duì)于2016年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，31個(gè)省當(dāng)中，調(diào)低的有17個(gè)省，不變的有10個(gè)，另有兩個(gè)(吉林、黑龍江)逆勢(shì)，調(diào)高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。

每一年“兩會(huì)”召開前后，如何設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，都會(huì)引起學(xué)術(shù)界和業(yè)界的廣泛討論，筆者在2014年全國(guó)“兩會(huì)”召開時(shí)，也曾著文闡述我國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)制定上遵循的一些邏輯（郭峰，2014）。而最近兩年，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的制定引起了學(xué)術(shù)界同仁的關(guān)注，開展了一些深度研究。因此，在前文基礎(chǔ)上，并結(jié)合學(xué)界最新研究，本文再次闡述我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)制定的邏輯，以饗讀者。

第一，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)往往是當(dāng)年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的下限

根據(jù)往年經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)往往可以理解為政府所能忍受的“合理區(qū)間”的“下限”。根據(jù)我們整理的1987年以來的歷年政府工作報(bào)告，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度比較中，只有1989年、1998年以及2014年和2015年等少數(shù)幾年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)，其它年份的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)全部實(shí)現(xiàn)。

省級(jí)政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的完成情況，也大抵如此。我們整理了自1995年以來的全國(guó)31個(gè)省的政府工作報(bào)告或國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中的當(dāng)年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。比較其與各省實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的差異，我們可以發(fā)現(xiàn)在648個(gè)總樣本中，完成增長(zhǎng)目標(biāo)預(yù)期的樣本有503個(gè)，占比77.6%，沒有完成預(yù)期的樣本有145，占比22.4%。全樣本中，平均超預(yù)期增長(zhǎng)1.34個(gè)百分點(diǎn)。

雖然中國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人反復(fù)強(qiáng)調(diào)政績(jī)考核要“去GDP化”，但知易行難。中國(guó)自改革開放以來，政績(jī)的考核歷來就“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。如果制定一個(gè)無法完成的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，年底盤點(diǎn)時(shí)，無法向上級(jí)政府和本地“兩會(huì)”代表交代，則是一個(gè)非常尷尬的事情。因此，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)往往可視為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度能夠容忍的下限，這是中國(guó)各級(jí)政府制定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)遵循的第一個(gè)邏輯，不過，還有其它方面的因素，共同影響著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的制定。我們?cè)诶斫庹?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的制定邏輯時(shí)，也需要考慮這些因素。

第二，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)大，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)傾向于保持穩(wěn)定

仍如上圖，實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速波動(dòng)較大，但每年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)則傾向于保持不變。例如，從2005年到2011年，全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)一直維持在8%；2012-2014年雖然經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不太樂觀，但仍然保持了三年的7.5%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。而在2016年，在罕見的連續(xù)兩年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)沒有達(dá)到后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)仍然設(shè)定在了6.5-7%。一些較為悲觀的經(jīng)濟(jì)學(xué)者，認(rèn)為這一目標(biāo)很難完成。

利用省級(jí)數(shù)據(jù)，我們可以更清楚地看到這一點(diǎn)。如圖2所示，GDP的超預(yù)期增速（實(shí)際增長(zhǎng)速度-增長(zhǎng)目標(biāo)）與實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，以接近45度的斜率高度正相關(guān)（相關(guān)系數(shù)0.8），而超預(yù)期增速和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)則基本不相關(guān)（相關(guān)系數(shù)系數(shù)0.002）。這其實(shí)說明超預(yù)期增速的波動(dòng)，反映的基本上是實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)，而這又是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)基本無變化。

換言之，即不管經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是過熱還是過冷，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)都傾向于保持不變。例如在31個(gè)省1996-2016年的648個(gè)樣本當(dāng)中，與上一年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)保持不變的樣本有314個(gè)，占比48.5%，即近一半年份不會(huì)調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。而在調(diào)整經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的樣本中，調(diào)整幅度在正負(fù)1個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)的又有247個(gè)，占比38.1%，即調(diào)整幅度超過正負(fù)1個(gè)百分點(diǎn)的樣本，只占全樣本的13.6%。而在實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度中，本年度較上年度GDP增速上升或下降超過1個(gè)百分點(diǎn)的樣本達(dá)到45%。

基本穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，更有利于樹立政府維護(hù)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，避免經(jīng)濟(jì)大起大落的決心。特別是，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩時(shí)，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)不下調(diào)或只是小幅下調(diào)，更有助于穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期和市場(chǎng)信心。目前，業(yè)界廣泛的共識(shí)是，2016年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形勢(shì)非常不樂觀。面對(duì)這種壓力，中央確定一個(gè)相對(duì)平穩(wěn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，更有助于穩(wěn)固市場(chǎng)信心。相反，如果大幅下調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，則相當(dāng)于向世界宣告中國(guó)政府也不看好自身的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，將給市場(chǎng)預(yù)期帶來進(jìn)一步的沖擊。

這一邏輯，看似跟上述將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)視為容忍下限的邏輯直接沖突，但有時(shí)候通過對(duì)我們博大精深的漢語的巧妙運(yùn)用，就可以得到一定化解。例如，要穩(wěn)固市場(chǎng)信心，可以堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)具體數(shù)字不動(dòng)搖，例如7%，但可以將“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)7%以上”，改為“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)7%左右”。“以上”改為“左右”，就為年底盤點(diǎn)時(shí)，如果出現(xiàn)具體數(shù)字稍微低于目標(biāo)值，預(yù)留了轉(zhuǎn)圜空間。GDP實(shí)際增長(zhǎng)6.9%，說其基本完成了7%左右的預(yù)期目標(biāo)，難道有什么問題嗎？

例如，2014年各地“兩會(huì)”的時(shí)候，大部分省份都調(diào)低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，但有7個(gè)省份，沒有調(diào)低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，其中就有4個(gè)省份將“以上”改為了“左右”。而2016年從中央到地方，多個(gè)地區(qū)采取區(qū)間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)（如中央的6.5-7%），也跟這“左右”的邏輯是一致的。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的預(yù)測(cè)，2016年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很難達(dá)到7%，但2015年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)剛剛從前三年的7.5%下調(diào)到7%，一步到位的調(diào)整，不利于維護(hù)市場(chǎng)信心，因此才設(shè)置了一個(gè)6.5-7%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。

實(shí)際上，在中國(guó)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心的政績(jī)考核機(jī)制下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的設(shè)定，還有助于實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。中山大學(xué)徐現(xiàn)祥教授的一篇論文（徐現(xiàn)祥和劉毓蕓，2015），認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理是一種利益兼容機(jī)制，能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體的實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。具體而言，他們認(rèn)為中央為激勵(lì)地方官員采取促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策，而內(nèi)生地設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，同時(shí)默許地方官員獲得審批租金，使其成為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的直接利益相關(guān)者。地方官員對(duì)激勵(lì)做出反應(yīng)，選擇最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。因此，事前設(shè)定的增長(zhǎng)目標(biāo)成為經(jīng)濟(jì)體的長(zhǎng)期增長(zhǎng)路徑，并影響實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

第三，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的制定，跟政府財(cái)政預(yù)算目標(biāo)的制定直接相關(guān)

在預(yù)算的編制環(huán)節(jié)，國(guó)務(wù)院每年下發(fā)的《關(guān)于編制中央預(yù)算和地方預(yù)算的通知》中，“財(cái)政收入的增幅略高于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增幅”是非常常見的用語。因此財(cái)政收入指標(biāo)的安排，歷來都是本著“留有余地”的原則編制的，習(xí)慣性的做法就是在GDP預(yù)期增速的基礎(chǔ)上加上若干個(gè)百分點(diǎn)，構(gòu)成財(cái)政預(yù)算數(shù)。

然而，預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入，與超預(yù)算財(cái)政收入的使用規(guī)則，大為不同。前者要經(jīng)過人大的嚴(yán)格審批，后者在相當(dāng)程度上，政府有“自由裁量權(quán)”。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，政府追求的并不是預(yù)算最大化，而是對(duì)財(cái)政收入使用“自由裁量權(quán)”的最大化。因此為了追求更多的超預(yù)算財(cái)政收入，政府會(huì)有意制定稍低的GDP計(jì)劃增幅，從而為財(cái)政收入預(yù)留超收的空間。這一邏輯，在筆者與胡軍博士的學(xué)術(shù)論文中，得到了嚴(yán)格的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)檢驗(yàn)（胡軍和郭峰，2015）。

第四，地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)制定時(shí)，存在策略性調(diào)整的動(dòng)機(jī)

近年來，國(guó)家實(shí)施了西部大開發(fā)、中部崛起等一系列地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)平衡戰(zhàn)略，在此當(dāng)中，中央從做大蛋糕逐漸轉(zhuǎn)向偏向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，把來自東部地區(qū)的財(cái)政收入轉(zhuǎn)移支付到全國(guó)其他地區(qū)，而且轉(zhuǎn)移支付的力度越來越大。中山大學(xué)徐現(xiàn)祥教授等人的研究發(fā)現(xiàn)（徐現(xiàn)祥和梁劍雄，2014），在此背景下，發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府會(huì)通過策略性地降低其轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，避免利益受損。具體而言，他們采用2001-2012年間省政府工作報(bào)告所報(bào)告的增長(zhǎng)目標(biāo)和1996-2015 年間五年規(guī)劃所規(guī)劃的增長(zhǎng)目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)中央調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)時(shí)，發(fā)達(dá)省份的增長(zhǎng)目標(biāo)會(huì)主動(dòng)放緩1-2個(gè)百分點(diǎn)。

他們進(jìn)而認(rèn)為，對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府而言，這有利于降低調(diào)結(jié)構(gòu)給其所帶來的直接經(jīng)濟(jì)損失；對(duì)中央來說，這個(gè)策略能夠縮小地區(qū)間差距，有助于調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，發(fā)達(dá)地區(qū)政府選擇策略性降低轄區(qū)增長(zhǎng)目標(biāo)不利于經(jīng)濟(jì)體的總產(chǎn)出最大，從而未必是社會(huì)最優(yōu)的策略。

第五，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的制定還跟政府主要官員的考慮有關(guān)

由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是考核官員的重要指標(biāo)，因此經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的設(shè)定還跟地方政府的主要官員有關(guān)。中國(guó)人民大學(xué)馬亮博士（2013）采用1999-2011年中國(guó)31個(gè)省份的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)，官員任期與政府績(jī)效目標(biāo)設(shè)置水平呈U型曲線關(guān)系。政府官員傾向于在其任職初期大刀闊斧地提出較高水平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，寄希望于通過漂亮的“成績(jī)單”而向決定其職業(yè)前途的上級(jí)留下美好的“第一印象”。而在任期結(jié)束前，政府官員也傾向于通過設(shè)置較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)而希望吸引上級(jí)的關(guān)注，以完成其職業(yè)生涯的“最后一搏”。

同時(shí)，馬亮的研究也發(fā)現(xiàn)本地升遷的政府官員往往會(huì)設(shè)置較高水平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，而中央調(diào)任和外地平調(diào)的政府官員在目標(biāo)設(shè)置方面沒有顯著差異。他認(rèn)為本地晉升的官員的這種“自信”，主要源于本地升遷的官員對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r更加了解，從而能夠有效調(diào)動(dòng)本地資源而迅速開動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。

在進(jìn)一步的研究中（Ma，2015），馬亮從官員考核機(jī)制角度出發(fā)，還分析了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定的更多影響因素。具體而言，他有以下幾個(gè)主要發(fā)現(xiàn)：一、去年設(shè)置的目標(biāo)高，今年的目標(biāo)也高，同時(shí)去年設(shè)置的目標(biāo)完成了，今年就會(huì)傾向于提高增長(zhǎng)目標(biāo)；二、兄弟省份之間會(huì)“亦步亦趨”，如果兄弟省份的目標(biāo)很高，此省份也會(huì)水漲船高，而本省去年增長(zhǎng)率超過兄弟省份時(shí)，會(huì)相應(yīng)放慢步伐而設(shè)置較低的目標(biāo)。

以上就是我們根據(jù)全國(guó)和各省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)以及現(xiàn)有文獻(xiàn)，對(duì)政府在制定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)時(shí)所遵循的一些邏輯所進(jìn)行的總結(jié)。這些邏輯既有共同的一面，也有相互緊張，甚至矛盾的一面。也正因?yàn)檫@種復(fù)雜性，我們才應(yīng)該更加全面地理解政府在制定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)時(shí)的“良苦用心”。人家不是在拍腦袋，就算是，拍腦袋也是有學(xué)問的。

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