3月5日，在全國“兩會”的政府工作報告中，2016年我國GDP增長目標(biāo)設(shè)定為6.5-7%。這是繼2012年將經(jīng)濟增長目標(biāo)從保持多年的8%調(diào)降到7.5%，以及2015年進一步下調(diào)至7%之后，中央再一次下調(diào)經(jīng)濟增長目標(biāo)。而此前已經(jīng)召開的省級“兩會”中，對于2016年的經(jīng)濟增長目標(biāo)，31個省當(dāng)中，調(diào)低的有17個省，不變的有10個，另有兩個(吉林、黑龍江)逆勢，調(diào)高經(jīng)濟增長目標(biāo)。

每一年“兩會”召開前后，如何設(shè)定經(jīng)濟增長目標(biāo)，都會引起學(xué)術(shù)界和業(yè)界的廣泛討論，筆者在2014年全國“兩會”召開時，也曾著文闡述我國政府在經(jīng)濟增長目標(biāo)制定上遵循的一些邏輯（郭峰，2014）。而最近兩年，經(jīng)濟增長目標(biāo)的制定引起了學(xué)術(shù)界同仁的關(guān)注，開展了一些深度研究。因此，在前文基礎(chǔ)上，并結(jié)合學(xué)界最新研究，本文再次闡述我國政府經(jīng)濟增長目標(biāo)制定的邏輯，以饗讀者。

第一，經(jīng)濟增長目標(biāo)往往是當(dāng)年經(jīng)濟增長速度的下限

根據(jù)往年經(jīng)驗，經(jīng)濟增長目標(biāo)往往可以理解為政府所能忍受的“合理區(qū)間”的“下限”。根據(jù)我們整理的1987年以來的歷年政府工作報告，經(jīng)濟增長目標(biāo)與實際經(jīng)濟增長速度比較中，只有1989年、1998年以及2014年和2015年等少數(shù)幾年的經(jīng)濟增長目標(biāo)沒有實現(xiàn)，其它年份的經(jīng)濟增長目標(biāo)全部實現(xiàn)。

省級政府經(jīng)濟增長目標(biāo)的完成情況，也大抵如此。我們整理了自1995年以來的全國31個省的政府工作報告或國民經(jīng)濟計劃中的當(dāng)年經(jīng)濟增長目標(biāo)。比較其與各省實際經(jīng)濟增長速度的差異，我們可以發(fā)現(xiàn)在648個總樣本中，完成增長目標(biāo)預(yù)期的樣本有503個，占比77.6%，沒有完成預(yù)期的樣本有145，占比22.4%。全樣本中，平均超預(yù)期增長1.34個百分點。

雖然中國最高領(lǐng)導(dǎo)人反復(fù)強調(diào)政績考核要“去GDP化”，但知易行難。中國自改革開放以來，政績的考核歷來就“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”。如果制定一個無法完成的經(jīng)濟增長目標(biāo)，年底盤點時，無法向上級政府和本地“兩會”代表交代，則是一個非常尷尬的事情。因此，經(jīng)濟增長目標(biāo)往往可視為政府對經(jīng)濟增長速度能夠容忍的下限，這是中國各級政府制定經(jīng)濟增長目標(biāo)遵循的第一個邏輯，不過，還有其它方面的因素，共同影響著經(jīng)濟增長目標(biāo)的制定。我們在理解政府經(jīng)濟增長目標(biāo)的制定邏輯時，也需要考慮這些因素。

第二，經(jīng)濟增長波動大，但經(jīng)濟增長目標(biāo)傾向于保持穩(wěn)定

仍如上圖，實際經(jīng)濟增速波動較大，但每年的經(jīng)濟增長目標(biāo)則傾向于保持不變。例如，從2005年到2011年，全國經(jīng)濟增長目標(biāo)一直維持在8%；2012-2014年雖然經(jīng)濟形勢不太樂觀，但仍然保持了三年的7.5%的經(jīng)濟增長目標(biāo)。而在2016年，在罕見的連續(xù)兩年經(jīng)濟增長目標(biāo)沒有達到后，經(jīng)濟增長目標(biāo)仍然設(shè)定在了6.5-7%。一些較為悲觀的經(jīng)濟學(xué)者，認(rèn)為這一目標(biāo)很難完成。

利用省級數(shù)據(jù)，我們可以更清楚地看到這一點。如圖2所示，GDP的超預(yù)期增速（實際增長速度-增長目標(biāo)）與實際經(jīng)濟增長速度，以接近45度的斜率高度正相關(guān)（相關(guān)系數(shù)0.8），而超預(yù)期增速和經(jīng)濟增長目標(biāo)則基本不相關(guān)（相關(guān)系數(shù)系數(shù)0.002）。這其實說明超預(yù)期增速的波動，反映的基本上是實際經(jīng)濟增長波動，而這又是因為經(jīng)濟增長目標(biāo)基本無變化。

換言之，即不管經(jīng)濟增長是過熱還是過冷，經(jīng)濟增長目標(biāo)都傾向于保持不變。例如在31個省1996-2016年的648個樣本當(dāng)中，與上一年經(jīng)濟增長目標(biāo)保持不變的樣本有314個，占比48.5%，即近一半年份不會調(diào)整經(jīng)濟增長目標(biāo)。而在調(diào)整經(jīng)濟目標(biāo)的樣本中，調(diào)整幅度在正負(fù)1個百分點以內(nèi)的又有247個，占比38.1%，即調(diào)整幅度超過正負(fù)1個百分點的樣本，只占全樣本的13.6%。而在實際經(jīng)濟增長速度中，本年度較上年度GDP增速上升或下降超過1個百分點的樣本達到45%。

基本穩(wěn)定的經(jīng)濟增長目標(biāo)，更有利于樹立政府維護經(jīng)濟平穩(wěn)增長，避免經(jīng)濟大起大落的決心。特別是，在經(jīng)濟增長趨緩時，堅持經(jīng)濟增長目標(biāo)不下調(diào)或只是小幅下調(diào)，更有助于穩(wěn)定社會預(yù)期和市場信心。目前，業(yè)界廣泛的共識是，2016年中國經(jīng)濟增長形勢非常不樂觀。面對這種壓力，中央確定一個相對平穩(wěn)的經(jīng)濟增長目標(biāo)，更有助于穩(wěn)固市場信心。相反，如果大幅下調(diào)經(jīng)濟增長目標(biāo)，則相當(dāng)于向世界宣告中國政府也不看好自身的經(jīng)濟形勢，將給市場預(yù)期帶來進一步的沖擊。

這一邏輯，看似跟上述將經(jīng)濟增長目標(biāo)視為容忍下限的邏輯直接沖突，但有時候通過對我們博大精深的漢語的巧妙運用，就可以得到一定化解。例如，要穩(wěn)固市場信心，可以堅持經(jīng)濟增長目標(biāo)具體數(shù)字不動搖，例如7%，但可以將“經(jīng)濟增長目標(biāo)7%以上”，改為“經(jīng)濟增長目標(biāo)7%左右”。“以上”改為“左右”，就為年底盤點時，如果出現(xiàn)具體數(shù)字稍微低于目標(biāo)值，預(yù)留了轉(zhuǎn)圜空間。GDP實際增長6.9%，說其基本完成了7%左右的預(yù)期目標(biāo)，難道有什么問題嗎？

例如，2014年各地“兩會”的時候，大部分省份都調(diào)低了經(jīng)濟增長目標(biāo)，但有7個省份，沒有調(diào)低經(jīng)濟增長目標(biāo)，其中就有4個省份將“以上”改為了“左右”。而2016年從中央到地方，多個地區(qū)采取區(qū)間經(jīng)濟增長目標(biāo)（如中央的6.5-7%），也跟這“左右”的邏輯是一致的。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)家的預(yù)測，2016年經(jīng)濟增長很難達到7%，但2015年的經(jīng)濟增長目標(biāo)剛剛從前三年的7.5%下調(diào)到7%，一步到位的調(diào)整，不利于維護市場信心，因此才設(shè)置了一個6.5-7%的經(jīng)濟增長目標(biāo)。

實際上，在中國以經(jīng)濟建設(shè)為核心的政績考核機制下，經(jīng)濟增長目標(biāo)的設(shè)定，還有助于實際經(jīng)濟增長目標(biāo)的實現(xiàn)。中山大學(xué)徐現(xiàn)祥教授的一篇論文（徐現(xiàn)祥和劉毓蕓，2015），認(rèn)為經(jīng)濟增長目標(biāo)管理是一種利益兼容機制，能促進經(jīng)濟體的實際經(jīng)濟增長。具體而言，他們認(rèn)為中央為激勵地方官員采取促進經(jīng)濟增長的政策，而內(nèi)生地設(shè)定經(jīng)濟增長目標(biāo)，同時默許地方官員獲得審批租金，使其成為轄區(qū)經(jīng)濟增長的直接利益相關(guān)者。地方官員對激勵做出反應(yīng)，選擇最優(yōu)的經(jīng)濟增長政策，進而實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標(biāo)。因此，事前設(shè)定的增長目標(biāo)成為經(jīng)濟體的長期增長路徑，并影響實際經(jīng)濟增長。

第三，經(jīng)濟增長目標(biāo)的制定，跟政府財政預(yù)算目標(biāo)的制定直接相關(guān)

在預(yù)算的編制環(huán)節(jié)，國務(wù)院每年下發(fā)的《關(guān)于編制中央預(yù)算和地方預(yù)算的通知》中，“財政收入的增幅略高于國內(nèi)生產(chǎn)總值的增幅”是非常常見的用語。因此財政收入指標(biāo)的安排，歷來都是本著“留有余地”的原則編制的，習(xí)慣性的做法就是在GDP預(yù)期增速的基礎(chǔ)上加上若干個百分點，構(gòu)成財政預(yù)算數(shù)。

然而，預(yù)算內(nèi)財政收入，與超預(yù)算財政收入的使用規(guī)則，大為不同。前者要經(jīng)過人大的嚴(yán)格審批，后者在相當(dāng)程度上，政府有“自由裁量權(quán)”。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)的觀點，政府追求的并不是預(yù)算最大化，而是對財政收入使用“自由裁量權(quán)”的最大化。因此為了追求更多的超預(yù)算財政收入，政府會有意制定稍低的GDP計劃增幅，從而為財政收入預(yù)留超收的空間。這一邏輯，在筆者與胡軍博士的學(xué)術(shù)論文中，得到了嚴(yán)格的計量經(jīng)濟學(xué)檢驗（胡軍和郭峰，2015）。

第四，地方政府在經(jīng)濟增長目標(biāo)制定時，存在策略性調(diào)整的動機

近年來，國家實施了西部大開發(fā)、中部崛起等一系列地區(qū)經(jīng)濟增長平衡戰(zhàn)略，在此當(dāng)中，中央從做大蛋糕逐漸轉(zhuǎn)向偏向欠發(fā)達地區(qū)，把來自東部地區(qū)的財政收入轉(zhuǎn)移支付到全國其他地區(qū)，而且轉(zhuǎn)移支付的力度越來越大。中山大學(xué)徐現(xiàn)祥教授等人的研究發(fā)現(xiàn)（徐現(xiàn)祥和梁劍雄，2014），在此背景下，發(fā)達地區(qū)地方政府會通過策略性地降低其轄區(qū)的經(jīng)濟增長目標(biāo)，避免利益受損。具體而言，他們采用2001-2012年間省政府工作報告所報告的增長目標(biāo)和1996-2015 年間五年規(guī)劃所規(guī)劃的增長目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)中央調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)時，發(fā)達省份的增長目標(biāo)會主動放緩1-2個百分點。

他們進而認(rèn)為，對發(fā)達地區(qū)政府而言，這有利于降低調(diào)結(jié)構(gòu)給其所帶來的直接經(jīng)濟損失；對中央來說，這個策略能夠縮小地區(qū)間差距，有助于調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，發(fā)達地區(qū)政府選擇策略性降低轄區(qū)增長目標(biāo)不利于經(jīng)濟體的總產(chǎn)出最大，從而未必是社會最優(yōu)的策略。

第五，經(jīng)濟增長目標(biāo)的制定還跟政府主要官員的考慮有關(guān)

由于經(jīng)濟增長是考核官員的重要指標(biāo)，因此經(jīng)濟增長目標(biāo)的設(shè)定還跟地方政府的主要官員有關(guān)。中國人民大學(xué)馬亮博士（2013）采用1999-2011年中國31個省份的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)，官員任期與政府績效目標(biāo)設(shè)置水平呈U型曲線關(guān)系。政府官員傾向于在其任職初期大刀闊斧地提出較高水平的經(jīng)濟增長目標(biāo)，寄希望于通過漂亮的“成績單”而向決定其職業(yè)前途的上級留下美好的“第一印象”。而在任期結(jié)束前，政府官員也傾向于通過設(shè)置較高的經(jīng)濟增長目標(biāo)而希望吸引上級的關(guān)注，以完成其職業(yè)生涯的“最后一搏”。

同時，馬亮的研究也發(fā)現(xiàn)本地升遷的政府官員往往會設(shè)置較高水平的經(jīng)濟增長目標(biāo)，而中央調(diào)任和外地平調(diào)的政府官員在目標(biāo)設(shè)置方面沒有顯著差異。他認(rèn)為本地晉升的官員的這種“自信”，主要源于本地升遷的官員對當(dāng)?shù)厍闆r更加了解，從而能夠有效調(diào)動本地資源而迅速開動經(jīng)濟增長的“發(fā)動機”。

在進一步的研究中（Ma，2015），馬亮從官員考核機制角度出發(fā)，還分析了經(jīng)濟增長目標(biāo)設(shè)定的更多影響因素。具體而言，他有以下幾個主要發(fā)現(xiàn)：一、去年設(shè)置的目標(biāo)高，今年的目標(biāo)也高，同時去年設(shè)置的目標(biāo)完成了，今年就會傾向于提高增長目標(biāo)；二、兄弟省份之間會“亦步亦趨”，如果兄弟省份的目標(biāo)很高，此省份也會水漲船高，而本省去年增長率超過兄弟省份時，會相應(yīng)放慢步伐而設(shè)置較低的目標(biāo)。

以上就是我們根據(jù)全國和各省經(jīng)濟增長目標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)以及現(xiàn)有文獻，對政府在制定經(jīng)濟增長目標(biāo)時所遵循的一些邏輯所進行的總結(jié)。這些邏輯既有共同的一面，也有相互緊張，甚至矛盾的一面。也正因為這種復(fù)雜性，我們才應(yīng)該更加全面地理解政府在制定經(jīng)濟增長目標(biāo)時的“良苦用心”。人家不是在拍腦袋，就算是，拍腦袋也是有學(xué)問的。

參考文獻：

郭峰，2014，《經(jīng)濟增長目標(biāo)制定的邏輯》，《騰訊財經(jīng)》，3月7日。

胡軍、郭峰，2015，《財政分權(quán)、官員晉升壓力與財政預(yù)算超收》，《金融研究》，接收待刊。

馬亮，2013，《官員晉升激勵與政府績效目標(biāo)設(shè)置》，《公共管理學(xué)報》，第2期。

Ma, L., 2015，”Performance Feedback, Government Goal-Setting, and Aspiration Level Adaptation: Evidence from Chinese Provinces”, Public Administration, Forthcoming.

徐現(xiàn)祥、梁劍雄，2014，《經(jīng)濟增長目標(biāo)的策略性調(diào)整》，《經(jīng)濟研究》，第1期。

徐現(xiàn)祥、劉毓蕓，2015，《經(jīng)濟增長目標(biāo)管理》，中國經(jīng)濟學(xué)學(xué)術(shù)資源網(wǎng)工作論文。