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行政法專家馬懷德:區(qū)劃變更應(yīng)聽取公眾意見,尊重地方自主權(quán)
潮起潮落,伴隨著各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,關(guān)乎區(qū)劃調(diào)整這一深遠(yuǎn)命題的討論從未停歇。
行政區(qū)劃原本是國家為了鞏固政權(quán)統(tǒng)治,而對國土進(jìn)行劃分,建立相應(yīng)的政權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行分區(qū)管理的行為。但隨著國家的發(fā)展,行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)和劃分逐漸開始對一個國家的經(jīng)濟(jì)、社會、民族、文化等諸多領(lǐng)域產(chǎn)生影響。
2015年,河北、遼寧、江西、湖南、山東等多個省份相繼出現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市的情況,尤其在安徽和江蘇局部地區(qū),出現(xiàn)了劇烈甚至徹底的區(qū)劃變更。
但是,每一次行政區(qū)劃變更背后的法治問題卻鮮有人提及。
近日,中國政法大學(xué)副校長、中國行政法學(xué)研究會會長馬懷德教授在《行政法學(xué)研究》雜志上撰文指出,現(xiàn)有依據(jù)的簡單化、滯后性以及法律體系的斷層,使得我國行政區(qū)劃管理工作時常處于無法可依的境地,嚴(yán)重影響了行政區(qū)劃的日常管理工作。
他呼吁,梳理清楚當(dāng)今行政區(qū)劃變更面臨的主要法律問題,加快制定《行政區(qū)劃法》,是完善行政區(qū)劃變更制度、使區(qū)劃設(shè)置與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的當(dāng)務(wù)之急。
“新型區(qū)劃形態(tài)已突破《憲法》規(guī)定”
近年來,許多地方的行政區(qū)劃建置與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的問題日漸突出,在一定程度上制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。
也正是如此,越來越多的地方政府向國家申請變更行政區(qū)劃建置,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更加有利的條件。
大規(guī)模的區(qū)劃調(diào)整已有先例。例如,20世紀(jì)90年代以來,許多省、自治區(qū)進(jìn)行“市地合并”改革,行政公署都變成了市;再如20世紀(jì)80-90年代,大量的縣升格為市,在國家叫停“縣改市”后,大量的縣又變?yōu)閰^(qū)。
此外,我國的行政區(qū)劃制度本身也在不斷發(fā)展,“地級市”、“縣級市”、“副省級市”、“管委會”等新區(qū)劃形態(tài)不斷涌現(xiàn)。
據(jù)馬懷德介紹,目前,規(guī)范我國行政區(qū)劃的主要程序依據(jù)是國務(wù)院于1985年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》(以下簡稱“《規(guī)定》”)和民政部2004年發(fā)布的《民政部關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整變更審批程序和紀(jì)律的規(guī)定》。“但二者作為現(xiàn)行行政區(qū)劃變更的主要規(guī)定,內(nèi)容顯得過于簡陋、滯后”。
事實上,他指出,長期以來,我國對行政區(qū)劃的管理多依賴于政策和行政手段的調(diào)控,依靠中央政府和省級政府的審批,缺乏法治思維和依法管理的依據(jù)。對行政區(qū)劃實行政策調(diào)控有利于中央對地方、上級對下級的控制,但其缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性,隨意性較大。
作為中國首位行政訴訟法博士,馬懷德直接參與了《立法法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等多部法律的起草工作,也多次為各部委和地方政府作依法行政講座。
馬懷德表示,我國行政區(qū)劃的設(shè)置早已脫離了《憲法》的規(guī)定。例如,地級市管轄區(qū)縣、直轄市管轄自治縣、市和市轄區(qū)管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)等都是《憲法》沒有規(guī)定但又普遍存在的。
他提出,在法治國家,行政區(qū)劃的有關(guān)事項,均由一國《憲法》或憲法性法律加以規(guī)范。但因為《憲法》的層級太高且不易修改,就使得實踐中時常產(chǎn)生一些行政區(qū)劃的設(shè)置是否違憲的爭議。不論地級市管轄區(qū)縣體制在客觀上的利弊,地級市管轄區(qū)縣在法律層面是否符合我國《憲法》的規(guī)定,也存在很大的爭議。
“隔級決定有利于統(tǒng)籌規(guī)劃,但也影響地方自主性”
依據(jù)《憲法》規(guī)定,國務(wù)院決定省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分,決定自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分;省、自治區(qū)、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分。
這被稱為“隔級決定”,也是我國行政區(qū)劃變更的主要制度。
在實踐當(dāng)中,我國行政區(qū)劃的變更絕大多數(shù)情況下都是有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)地方的申請,從而作出變更行政區(qū)劃的決定。但有時,上級需要從戰(zhàn)略發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)等角度,對所轄區(qū)域作出統(tǒng)一規(guī)劃和部署,從而主動變更下級的行政區(qū)劃。
主動變更與依申請變更在審批主體、程序等方面都有所不同。它往往是上級權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)從區(qū)域發(fā)展的大局出發(fā),在下級權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)未申請變更行政區(qū)劃的情形下,直接變更下級行政區(qū)劃的建置和區(qū)域劃分。
馬懷德表示,“從理論上講,隔級決定更有利于統(tǒng)籌規(guī)劃,均衡地方的利益博弈。但在實踐中,隔級決定也影響了地方對區(qū)劃變更進(jìn)行自主管理和決定的權(quán)力,產(chǎn)生了很大的負(fù)面作用。”
以2010年北京市東城區(qū)與崇文區(qū)合并、西城區(qū)與宣武區(qū)合并為例,馬懷德提出,雖然這次區(qū)劃調(diào)整由中央直接決策,北京市委具體組織實施。但是,直到國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于同意北京市調(diào)整部分行政區(qū)劃的批復(fù)》,北京市人大及其常委會都未得到任何表達(dá)意見的機(jī)會,北京市的其他國家機(jī)關(guān)和絕大多數(shù)市民也不知情,有種“突然”的感覺。
在馬懷德看來,這次北京市行政區(qū)劃的變更就暴露出隔級決定忽視地方權(quán)力機(jī)關(guān)自主管理權(quán)的問題,“在隔級主動變更的情形下,應(yīng)當(dāng)尊重地方的自主管理權(quán),由地方權(quán)力機(jī)關(guān)對本轄區(qū)范圍內(nèi)的重大事務(wù)作出最終決定。如國務(wù)院將北京市東城區(qū)與崇文區(qū)合并,將西城區(qū)與宣武區(qū)合并時,應(yīng)當(dāng)由北京市人大常委會作出最終決定。”
目前,我國行政區(qū)劃的變更主要依靠行政機(jī)關(guān)的申請、審批等內(nèi)部程序,并不對社會公眾開放,缺乏民主參與和論證等環(huán)節(jié)。北京2010年的區(qū)劃調(diào)整也暴露出這方面的問題。
馬懷德指出,對我國而言,建立行政區(qū)劃變更的公民參與機(jī)制,應(yīng)通過信息公開和聽取公眾意見的程序來實現(xiàn)。信息公開和聽取公眾意見是現(xiàn)代法治政府在制定公共政策、決定公共事務(wù)或采取對公眾有影響的行動時必須遵守的程序。
“我國傳統(tǒng)上行政區(qū)劃的管理權(quán)主要集中在中央政府,目前這種集權(quán)的管理模式已不太適合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的多樣化、差異化發(fā)展需求和民主理念,暴露出諸多弊病,需要改革。”他建議道。
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