潮起潮落，伴隨著各地社會經(jīng)濟發(fā)展，關乎區(qū)劃調(diào)整這一深遠命題的討論從未停歇。

行政區(qū)劃原本是國家為了鞏固政權(quán)統(tǒng)治，而對國土進行劃分，建立相應的政權(quán)機關進行分區(qū)管理的行為。但隨著國家的發(fā)展，行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)和劃分逐漸開始對一個國家的經(jīng)濟、社會、民族、文化等諸多領域產(chǎn)生影響。

2015年，河北、遼寧、江西、湖南、山東等多個省份相繼出現(xiàn)撤縣設區(qū)、撤縣設市的情況，尤其在安徽和江蘇局部地區(qū)，出現(xiàn)了劇烈甚至徹底的區(qū)劃變更。

但是，每一次行政區(qū)劃變更背后的法治問題卻鮮有人提及。

近日，中國政法大學副校長、中國行政法學研究會會長馬懷德教授在《行政法學研究》雜志上撰文指出，現(xiàn)有依據(jù)的簡單化、滯后性以及法律體系的斷層，使得我國行政區(qū)劃管理工作時常處于無法可依的境地，嚴重影響了行政區(qū)劃的日常管理工作。

他呼吁，梳理清楚當今行政區(qū)劃變更面臨的主要法律問題，加快制定《行政區(qū)劃法》，是完善行政區(qū)劃變更制度、使區(qū)劃設置與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的當務之急。

“新型區(qū)劃形態(tài)已突破《憲法》規(guī)定”

近年來，許多地方的行政區(qū)劃建置與地方經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)、不適應的問題日漸突出，在一定程度上制約了當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展。

也正是如此，越來越多的地方政府向國家申請變更行政區(qū)劃建置，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造更加有利的條件。

大規(guī)模的區(qū)劃調(diào)整已有先例。例如，20世紀90年代以來，許多省、自治區(qū)進行“市地合并”改革，行政公署都變成了市；再如20世紀80-90年代，大量的縣升格為市，在國家叫停“縣改市”后，大量的縣又變?yōu)閰^(qū)。

此外，我國的行政區(qū)劃制度本身也在不斷發(fā)展，“地級市”、“縣級市”、“副省級市”、“管委會”等新區(qū)劃形態(tài)不斷涌現(xiàn)。

據(jù)馬懷德介紹，目前，規(guī)范我國行政區(qū)劃的主要程序依據(jù)是國務院于1985年發(fā)布的《國務院關于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》（以下簡稱“《規(guī)定》”）和民政部2004年發(fā)布的《民政部關于行政區(qū)劃調(diào)整變更審批程序和紀律的規(guī)定》。“但二者作為現(xiàn)行行政區(qū)劃變更的主要規(guī)定，內(nèi)容顯得過于簡陋、滯后”。

事實上，他指出，長期以來，我國對行政區(qū)劃的管理多依賴于政策和行政手段的調(diào)控，依靠中央政府和省級政府的審批，缺乏法治思維和依法管理的依據(jù)。對行政區(qū)劃實行政策調(diào)控有利于中央對地方、上級對下級的控制，但其缺乏穩(wěn)定性和可預期性，隨意性較大。

作為中國首位行政訴訟法博士，馬懷德直接參與了《立法法》、《行政許可法》、《行政強制法》等多部法律的起草工作，也多次為各部委和地方政府作依法行政講座。

馬懷德表示，我國行政區(qū)劃的設置早已脫離了《憲法》的規(guī)定。例如，地級市管轄區(qū)縣、直轄市管轄自治縣、市和市轄區(qū)管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)等都是《憲法》沒有規(guī)定但又普遍存在的。

他提出，在法治國家，行政區(qū)劃的有關事項，均由一國《憲法》或憲法性法律加以規(guī)范。但因為《憲法》的層級太高且不易修改，就使得實踐中時常產(chǎn)生一些行政區(qū)劃的設置是否違憲的爭議。不論地級市管轄區(qū)縣體制在客觀上的利弊，地級市管轄區(qū)縣在法律層面是否符合我國《憲法》的規(guī)定，也存在很大的爭議。

“隔級決定有利于統(tǒng)籌規(guī)劃，但也影響地方自主性”

依據(jù)《憲法》規(guī)定，國務院決定省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，決定自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分；省、自治區(qū)、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分。

這被稱為“隔級決定”，也是我國行政區(qū)劃變更的主要制度。

在實踐當中，我國行政區(qū)劃的變更絕大多數(shù)情況下都是有權(quán)機關依據(jù)地方的申請，從而作出變更行政區(qū)劃的決定。但有時，上級需要從戰(zhàn)略發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)等角度，對所轄區(qū)域作出統(tǒng)一規(guī)劃和部署，從而主動變更下級的行政區(qū)劃。

主動變更與依申請變更在審批主體、程序等方面都有所不同。它往往是上級權(quán)力機關或行政機關從區(qū)域發(fā)展的大局出發(fā)，在下級權(quán)力機關和行政機關未申請變更行政區(qū)劃的情形下，直接變更下級行政區(qū)劃的建置和區(qū)域劃分。

馬懷德表示，“從理論上講，隔級決定更有利于統(tǒng)籌規(guī)劃，均衡地方的利益博弈。但在實踐中，隔級決定也影響了地方對區(qū)劃變更進行自主管理和決定的權(quán)力，產(chǎn)生了很大的負面作用。”

以2010年北京市東城區(qū)與崇文區(qū)合并、西城區(qū)與宣武區(qū)合并為例，馬懷德提出，雖然這次區(qū)劃調(diào)整由中央直接決策，北京市委具體組織實施。但是，直到國務院下發(fā)《國務院關于同意北京市調(diào)整部分行政區(qū)劃的批復》，北京市人大及其常委會都未得到任何表達意見的機會，北京市的其他國家機關和絕大多數(shù)市民也不知情，有種“突然”的感覺。

在馬懷德看來，這次北京市行政區(qū)劃的變更就暴露出隔級決定忽視地方權(quán)力機關自主管理權(quán)的問題，“在隔級主動變更的情形下，應當尊重地方的自主管理權(quán)，由地方權(quán)力機關對本轄區(qū)范圍內(nèi)的重大事務作出最終決定。如國務院將北京市東城區(qū)與崇文區(qū)合并，將西城區(qū)與宣武區(qū)合并時，應當由北京市人大常委會作出最終決定。”

目前，我國行政區(qū)劃的變更主要依靠行政機關的申請、審批等內(nèi)部程序，并不對社會公眾開放，缺乏民主參與和論證等環(huán)節(jié)。北京2010年的區(qū)劃調(diào)整也暴露出這方面的問題。

馬懷德指出，對我國而言，建立行政區(qū)劃變更的公民參與機制，應通過信息公開和聽取公眾意見的程序來實現(xiàn)。信息公開和聽取公眾意見是現(xiàn)代法治政府在制定公共政策、決定公共事務或采取對公眾有影響的行動時必須遵守的程序。

“我國傳統(tǒng)上行政區(qū)劃的管理權(quán)主要集中在中央政府，目前這種集權(quán)的管理模式已不太適合區(qū)域經(jīng)濟社會的多樣化、差異化發(fā)展需求和民主理念，暴露出諸多弊病，需要改革。”他建議道。