社會各界不要幻想人口向少數(shù)地區(qū)集聚的趨勢會發(fā)生逆轉(zhuǎn)。圖為2020年9月12日晚，上海南京東路步行街，這里的東拓工程完工，開街首日迎來大客流。 IC 資料圖

為一個城市做規(guī)劃，最重要的是科學(xué)預(yù)測其未來的人口規(guī)模。但現(xiàn)實中，幾乎每個城市都在做人口擴張的規(guī)劃，反而是一些超大城市，做了嚴(yán)格控制人口規(guī)模的規(guī)劃。事實上，人口的規(guī)劃往往伴隨著基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的投資，因此，如果能夠找到一種辦法來預(yù)測人口的空間分布，將是一件很有意義的事情。

2019年8月召開的中央財經(jīng)委員會第五次會議明確要求，“促進(jìn)各類要素合理流動和高效集聚”，“增強中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力”。在這樣的背景下，未來中國各個城市的人口規(guī)模將會如何變化？中國的區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展會更集聚且更不平衡嗎？

要想回答這一系列問題，關(guān)鍵在于如何理解并預(yù)測中國未來的人口分布。

中國城市發(fā)展現(xiàn)狀

要想預(yù)測中國未來的人口分布，需要首先結(jié)合客觀規(guī)律分析中國城市發(fā)展現(xiàn)狀。

值得注意的是，中國的城市是一個行政管轄范圍的概念。而在國外，城市主要有兩種定義：一是在經(jīng)濟(jì)自治的意義上存在的市，這樣的市比較小，僅相當(dāng)于中國的縣（甚至鎮(zhèn)）；二是在經(jīng)濟(jì)連片發(fā)展意義上的都市圈，其50公里半徑范圍之內(nèi)，可能存在幾個甚至幾十個市。因此，當(dāng)使用國際一般規(guī)律分析中國城市時，需要重新定義城市的范圍。

在學(xué)術(shù)研究中，夜間燈光常被用于度量經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。亞洲開發(fā)銀行經(jīng)濟(jì)研究與區(qū)域合作局高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家蔣弈博士領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)隊根據(jù)燈光區(qū)域是否連片，通過夜間燈光數(shù)據(jù)定義了“燈光城市”，用來反映經(jīng)濟(jì)活動意義上的城市。再結(jié)合基于地理信息的人口數(shù)據(jù)，推算出每一個“燈光城市”的人口規(guī)模。用這樣的方法，我們得到了2016年中國“燈光城市”的空間分布。（參見圖1）

圖1. 2016年“燈光城市”分布
注：未包括人口數(shù)少于5萬的“燈光城市”，也未包括港澳臺地區(qū)和南海諸島。

有了經(jīng)濟(jì)意義上的城市定義，我們就可以根據(jù)一些規(guī)律尋找未來的城市發(fā)展方向了。

城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，國家內(nèi)城市人口的分布一般來講遵從齊普夫法則，即一個國家第N 大的城市人口，是首位城市人口數(shù)量的1/N。這一法則已被證明，符合大多數(shù)國家以及不同歷史時期的城市規(guī)模分布情況。其含義在于，由于規(guī)模效應(yīng)補償了邊際成本遞增，大城市的增長速度并不會比小城市慢。[齊普夫法則（Zipf's Law），以美國語言學(xué)家George Kingsley Zipf（1902–1950）的名字命名。]

但在中國，齊普夫法則存在部分失效的情形，一般認(rèn)為，這是因為中國長期存在的戶籍制度限制了人口向經(jīng)濟(jì)中心特別是向一些特大和超大城市的集聚。

我們的研究發(fā)現(xiàn)，日本、韓國、印度、印度尼西亞等國“燈光城市”的規(guī)模分布確實非常符合齊普夫法則。但當(dāng)我們分析中國“燈光城市”的分布時，卻發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中國（經(jīng)濟(jì)意義上的）大城市規(guī)模仍然偏小，其中排名在前30的大城市（都市圈）仍然有人口增長的空間（參見圖2）。我們這樣說的含義并不是說“齊普夫法則”是個鐵律，每個國家的城市人口分布必須符合這個法則，而是說，如果中國進(jìn)一步深化戶籍等制度的改革，一些大城市（都市圈）將變得更大，中國的城市體系也將更接近齊普夫法則。

圖2. 中國2016年“燈光城市”規(guī)模與齊普夫法則
注：點代表“燈光城市”；直線代表擬合線；R2代表擬合優(yōu)度，即展示數(shù)據(jù)在多大程度上符合回歸方程，范圍是[0,1]，數(shù)值越大代表擬合優(yōu)度越高；N代表“燈光城市”數(shù)量。

與此同時，以“燈光城市”為標(biāo)準(zhǔn)度量，我們發(fā)現(xiàn)中國最受關(guān)注且對流動人口落戶限制最嚴(yán)的兩大城市——北京和上海，與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系已明顯落后于廣州。經(jīng)濟(jì)一體化意義上的“廣州”包括了深圳及周邊一些城市，事實上已經(jīng)成為中國第一大“都市圈”。

地區(qū)間集聚與平衡的統(tǒng)一

上面的分析顯示，參照齊普夫法則，中國的大城市（都市圈）仍然有集聚人口的潛力。但這是不是合理的？近些年來，中國的城市規(guī)模差距又是如何變化的？

事實上，在世界范圍內(nèi)，經(jīng)濟(jì)和人口集聚到少數(shù)地區(qū)是普遍現(xiàn)象。要評價這種趨勢是否合理，就要看地區(qū)間人均意義上的收入差距是不是在擴大。經(jīng)濟(jì)的集聚帶來了效率的提高，而社會發(fā)展又需要保持相對公平，前者表現(xiàn)為地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模差距的增加，而后者則要求地區(qū)人均GDP差距下降。這看似對立的兩者之間是否存在某種聯(lián)系？ 

在本研究中，我們采用基尼系數(shù)來度量地區(qū)間經(jīng)濟(jì)水平和人口規(guī)模的差距，基尼系數(shù)越大，代表經(jīng)濟(jì)和人口越集中在少數(shù)地區(qū)，地區(qū)之間的差異也就更加明顯。

我們發(fā)現(xiàn)，美國地區(qū)間GDP和人口規(guī)模的基尼系數(shù)都在0.7左右，這說明美國的經(jīng)濟(jì)和人口高度集中在少數(shù)地區(qū)。但與此同時，美國地區(qū)間人均GDP的基尼系數(shù)僅為0.13左右，這說明美國經(jīng)濟(jì)和人口的空間布局是基本同步的，結(jié)果是地區(qū)間人均意義上的發(fā)展差距并不明顯。雖然日本的國土面積和城市數(shù)量等特征與美國明顯不同，但在經(jīng)濟(jì)和人口布局方面，日本也呈現(xiàn)出與美國相似的規(guī)律。在人口自由流動的條件下，日本的經(jīng)濟(jì)和人口也是同步集中的，而地區(qū)間人均GDP基尼系數(shù)則在0.1左右。

與美國和日本不同，中國經(jīng)濟(jì)和人口的空間布局并不是同步集中的，這導(dǎo)致了當(dāng)前地區(qū)間人均GDP的差距明顯。具體而言，中國的城市間GDP規(guī)模基尼系數(shù)大致與日本相當(dāng)，但城市間人口規(guī)模的基尼系數(shù)卻明顯低于日本，最終導(dǎo)致中國城市間人均GDP的基尼系數(shù)明顯偏高。這意味著，中國城市間在人均意義的發(fā)展水平上存在明顯失衡。值得注意的是，隨著近些年相關(guān)改革的不斷推進(jìn)，人口自由流動的體制性障礙逐步破除，中國城市間人均GDP的差距正在慢慢縮小，但仍明顯高于美國、日本。（參見圖3）

圖3. 美、日、中歷年地區(qū)GDP、人口總數(shù)和人均GDP基尼系數(shù)變化情況
注：gini_GDP、gini_popu、gini_perGDP分別代表當(dāng)年地區(qū)GDP、人口總數(shù)和人均GDP的基尼系數(shù)。美國大都市統(tǒng)計區(qū)數(shù)量為384個，數(shù)據(jù)來自美國經(jīng)濟(jì)分析局官網(wǎng)；為保證中國不同年份的基尼系數(shù)可比，我們在計算時只考慮在2000至2016年連續(xù)存在的城市，共包括235個地級及以上城市，數(shù)據(jù)來自歷年《中國城市統(tǒng)計年鑒》；日本都府道縣數(shù)量為47個，數(shù)據(jù)來自日本統(tǒng)計局官網(wǎng)。

對人口分布現(xiàn)狀的分析，不能脫離有關(guān)起點的討論。在改革開放之初，中國經(jīng)濟(jì)和人口分布呈現(xiàn)偏北方、偏內(nèi)陸的特點，這是中國改革開放的起點。隨著市場化改革的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)布局在經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律的作用下逐漸向沿海和大城市集聚，但人口布局的調(diào)整卻在戶籍制度和傳統(tǒng)觀念等因素的影響下存在一定滯后，這是中國當(dāng)前地區(qū)發(fā)展不平衡問題的根源。即使如此，隨著改革的不斷推進(jìn)，中國也正走在“在集聚中走向平衡”的道路上。

面向未來的中國人口分布

根據(jù)圖3中的趨勢進(jìn)行推斷，中國的人口將越來越集中在大城市。未來真的會這樣嗎？人口的集中會帶來地區(qū)間人均GDP差距的縮小嗎？

近些年來，中國的戶籍制度改革不斷深入，人口流動規(guī)模已經(jīng)十分龐大。在這種情況下，相關(guān)制度的調(diào)整可能導(dǎo)致人口流動的模式和趨勢與過去相比發(fā)生明顯變化，而這將進(jìn)而導(dǎo)致基于當(dāng)前趨勢預(yù)測未來人口的方法失效。如果無法直接預(yù)測，那么就需要分析人口流動背后的驅(qū)動因素。

事實上，經(jīng)濟(jì)活動始終是人口流動的主要原因，而地區(qū)收入差距的縮小會減少人口流動的動力。這意味著，當(dāng)各個地區(qū)的實際收入大致相等時，人口流動將趨于穩(wěn)定，這時地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)和人口分布將達(dá)到穩(wěn)定狀態(tài)（即空間均衡狀態(tài)）。相對于人口規(guī)模，經(jīng)濟(jì)規(guī)模的影響因素是更加可測的。因此，與其直接對未來人口分布進(jìn)行預(yù)測，不如先預(yù)測不同地方的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，然后再通過對地區(qū)人均收入的分析來預(yù)測人口的分布。

在這樣的思想下，我們先建立模型，得到地理區(qū)位（主要是到沿海大港口和中心大城市的距離）對經(jīng)濟(jì)增長率的影響，然后外推到2035年，得到每個城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模。最后，基于上述對經(jīng)濟(jì)和人口分布空間均衡的分析，我們假設(shè)，到2035年，人口較為自由的跨地區(qū)流動可以讓上海和貴州四城市（貴陽、遵義、六盤水、安順）之間的人均GDP差距從2.4倍縮小到1.5倍，這樣就可以通過每個城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模得到相應(yīng)的人口規(guī)模，從而可以預(yù)測出2035年中國城市人口規(guī)模分布。

我們發(fā)現(xiàn)，在這樣的人口空間分布下，人口雖然更加向沿海和中心城市周圍集聚（參見圖4），但城市間人均GDP差距卻比當(dāng)前更小，從而可以實現(xiàn)中央財經(jīng)委員會第五次會議所要求的“在發(fā)展中營造平衡”的目標(biāo)。

圖4. 2035年中國人口空間分布預(yù)測
注：預(yù)測未包括港澳臺地區(qū)和南海諸島。

而且，未來中國的城市規(guī)模分布比當(dāng)前更接近齊普夫法則，城市間的收入差距也將降低到美、日等發(fā)達(dá)國家當(dāng)前的水平（即地區(qū)間人均GDP基尼系數(shù)在0.1左右）。

關(guān)于進(jìn)一步改革的建言

總的來說，完全沒有必要擔(dān)心經(jīng)濟(jì)集聚會帶來區(qū)域間不平衡。在人均意義上，集聚的結(jié)果是更平衡，而且中國正走在這樣的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展道路上。

因此，我們認(rèn)為，未來進(jìn)一步的改革要重點在以下幾方面發(fā)力：

第一，加快特大城市（城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下）和超大城市（城區(qū)常住人口1000萬以上）的戶籍制度改革，增加土地（住房）、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的供給，以適應(yīng)那些城市人口增長的大趨勢，緩解由供給不足導(dǎo)致的城市病。

第二，打破行政邊界，圍繞大城市大力發(fā)展都市圈。要推動土地制度的改革，特別是要破除大城市土地利用的邊界束縛，加強大城市與周邊地區(qū)在公路和軌道交通連接等方面的連接，同時著重開發(fā)軌道交通沿線地帶，形成都市圈范圍內(nèi)網(wǎng)絡(luò)狀的高效率空間發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

第三，尊重人口流動的客觀規(guī)律，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用；在地區(qū)間以人口自由流動為基礎(chǔ)，縮小收入差距，最終實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

最后，我們想特別強調(diào)：社會各界都要以科學(xué)的態(tài)度冷靜看待中國人口空間分布的變化趨勢。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國人口仍然在向沿海地區(qū)和內(nèi)陸的中心城市周圍集中，社會各界不要幻想人口向少數(shù)地區(qū)集聚的趨勢會發(fā)生逆轉(zhuǎn)。在做規(guī)劃的時候，人口流入地要做好充分準(zhǔn)備，滿足新增人口對于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的需要。人口流出地則要相應(yīng)做減量規(guī)劃，公共服務(wù)提供應(yīng)向中心城區(qū)集中。

[本文原以英文撰寫，原始出版信息如下：Li, Pengfei, and Ming Lu, 2021, “Urban Systems: Understanding and Predicting the Spatial Distribution of China's Population,” China & World Economy, 29(4): 35-62。由李鵬飛改寫為中文，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請參考原文。]