保障性住房區別于房地產商開發的商品房，是指政府以劃撥方式提供土地，為城市中低收入住房困難家庭提供的限定標準、限定價格或租金的政策性住房，一般由經濟適用住房、廉租住房和公共租賃住房構成。

“百度”一下“保障性住房”詞條，所搜到的信息網頁多達4990萬篇；倘若搜索一下“經濟適用房”、“廉租房”和“公共租賃房”，那么將可分別搜到3910萬篇、3400萬篇和329萬篇。2006年中央政府重啟保障性住房建設，這從此也成為社會各界最為糾結的城市議題之一。

應該集中建設廉租房社區嗎？

廉租房是政府擁有、以核定的低租金出租給收入低于最低生活保障標準且住房困難家庭的住房。政府廉租房政策的主要對象是城鎮貧困居民家庭，主要做法是對困難家庭房屋租賃給予一定租金補貼，而實物配租和租金減免為輔助手段。

2007年11月28日，廣州市在金沙洲新社區為3148戶“雙特困戶”—— 收入低于最低生活保障標準且住房困難家庭的貧困居民進行了實物配租，以每月1元/平方米租金，為他們一次性解決了住房問題。這個廣州目前最大的廉租房社區，住宅總建筑面積約48萬平方米，共6000多套，戶型60到80平米。市政府把這個當時全國規模最大的廉租房社區，當作標桿工程，所以這里有小橋流水的園林環境，完善的公共配套設施，有中小學、幼兒園、肉菜市場、社區醫院……等，公共交通也比較便利，在規劃設計和設施配置上絕對不輸給任何一個商品房小區。

問題是，為什么要把本來分散在全市的、這么多的貧困人口，集中放在一個小區里？

二次大戰之后，歐洲曾進行“廢墟重建”，美國也為了安置退役士兵大興土木，倫敦、曼徹斯特、巴黎、紐約、芝加哥……都建設了大量公共住宅小區，其建設標準和我們現在建設的經濟適用房不相上下。

但到了1960年代后期，發達國家政府就發現，把大量窮人聚居在一起，反而加劇了種族沖突、暴力和毒品犯罪，這些環境優美、設施完善的公共住房社區往往成為“問題社區”。

1972年7月15日，美國圣路易市為減少犯罪，一次性炸毀了普魯依—艾格居住區(Pruitt-Igoe housing complex)33棟11層高共2870套公共住宅。隨后，包括法國在內的很多國家，都有大規模拆除公共住房社區的新聞，其中倫敦在哈科尼(Hackney)一次就爆破了19棟高層社會住宅。1980年代，詹科斯甚至借此宣布了現代主義試圖通過城市建設推動改造社會的實驗的徹底失敗，呼喚復雜多樣和矛盾多義的后現代主義時代的來臨。

這涉及到一個很大的社會學問題，就是“居住分異”——在完全市場化的住房市場上，居住分異是市場選擇的結果，因為不同社會階層付租能力不同，就會導致有錢人、窮人居住在城市的不同社區。這種市場導致的“居住分異”，會在更大的空間層次上成為社會排斥和社會問題的溫床，有可能會從空間的隔離演化為社會的對抗。

廣州住房商品化改革已導致了嚴重的居住分異，現在又通過經濟適用房建設，制造了一個更大規模的、最窮的窮人的聚居區。從建設和諧社會的角度說，好的方法恰恰應該是，在市場選擇居住分異的自然趨勢下，去干預它，強調社會的混合居住，而不是加劇這種分異。

由于不少雙特困戶往往是因病致貧或因殘致貧，用于安置貧困人口的廉租房往往客觀上造成了低保、低收入和殘疾人群聚集。截止2009年10月，金沙洲新社區登記入住的2691戶共7324人中，近九成是低收入人群，其中享受最低生活保障家庭1552戶4146人，低收入困難家庭806戶2375人。

金沙洲新社區共有殘疾人800名，其中精神病患及康復者達到177人，占到社區總人口的2%，是廣州其他城區街道的3倍多。2011年6月入戶調查又發現15名，精神病人總數上升到192人，如此規模“特殊人群”的聚集讓一般居民成天心驚膽戰。

而把廉租社區搞到要單獨配套中小學校這樣一個規模，更是很大的失誤，這會讓小孩子從小就貼上一個標簽，被打上“新社區”德政的烙印，說是他是從某某窮人社區學校出來的，會在“城鄉差別”之外，再人為制造一個“貧富差別”。

金沙洲新社區項目屬于典型的“好心辦壞事”的案例，這是一個新政，也一個德政，政府確實想為窮人辦事，但由于缺少研究論證，沒有社會學家的參與，建設大規模廉租房社區的行為，進一步加劇了居住的“社會分異”，導致一個環境優美、設施先進的大型貧民居住區形成。

應該在封閉式小區配建公共租賃住房嗎？

公共租賃住房是指由地方政府通過新建或者其他方式籌集房源、專門面向中低收入群體、用低于市場價或者承租者承受起的價格出租的保障性住房，是國家住房保障體系的重要組成部分。從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統稱為公共租賃住房。

鑒于金沙洲新社區建設的失敗、新聞媒體對現行做法的劇烈批評以及學術界對城市居住分異的討論，廣州市政府積極調整政策思路，但走向了另外一個極端：利用國有土地招拍掛制度，強行在土地出讓合同中要求開發商在新建商品住宅小區中配建保障性住房。

自2011年開始，廣州市政府在土地出讓時，采用“限地價，競配建”的方式，在商品房項目中配建保障性住房，要求在同一小區內讓商品房、保障房住戶“混居”，試圖讓貧、富人群同住一個封閉小區。個別政府官員，甚至在房地產論壇上想當然宣稱，就是在一棟豪宅中，也可以配建保障性住房。

這樣真的可行嗎？2014年12月24日，《南方都市報》以《小區建“柏林墻”隔離貧富區，貧區”人進不了富人區》為題，報道了這種拍腦袋的任性做法的諸多問題：

廣州白云同德圍的翠悅灣小區與金德苑西區屬同一個開發項目，小區西側商品房共有170多戶，售價2.1萬元/平方米，物管費約2.7元/平方米；小區東側是土地出讓時捆綁上的廣州市住房保障辦公室的3幢保障性住宅樓共253套公共租賃房。而較早建成的金德苑西區住戶約有170戶，物業管理費僅0.7元/平方米還長期欠收。

為了防止東側居民“搭便車”，2014年6月“富人區”物業管理機構在業主要求下，單方面修了一道鐵絲網圍墻，不讓“貧民區”業主使用小區公共配套設施，就連小區內唯一的兒童游樂設施也被圈在富人區范圍內，被隔斷的還有小區消防通道。

這堵“柏林墻”建成后，鐵絲網兩邊住戶矛盾瞬間激化，其中反對聲音最大的，是鐵絲網以東的翠悅灣東區解困房及金德苑西區住戶。“柏林墻”西側業主認為，東區解困房及金德苑業主管理費較低，如果要拆除鐵絲網，雙方應交同樣的管理費。而鐵絲網東側不少住戶則不同意交納同樣管理費，原因是兩邊樓宇條件及屬性不同，但公共配套應是大家共享的。白云區同德街道辦事處認定鐵絲網圍墻是違法設施，但在調解、強拆遭遇阻礙的情況下，為了避免矛盾升級、發生更加激烈的沖突，估計只有通過法律途徑才能解決。

無獨有偶，將于2015年交付使用的荔灣區芳村高爾夫球場地塊開發項目，是廣州市首批商品房配建保障房地塊，小區內也有一道防護欄，將其中三棟保障性住房和商品房間隔開來。售樓人員宣稱，商品房與保障房因物業管理費不同，當然會分設出入口、分開管理，居民活動范圍也會分開來。商品房區域內物管費用為2.8元/平方米，修建有健身場地、游泳池等配套設備，綠化空間相比保障房區域也要大很多。另外，2011年萬科“新里程”就在別墅區、限價房之間人為修建障礙物。2012年海珠區光大花園小區也出現了“柏林墻”，貧富雙方業主甚至互投擲玻璃瓶，鄰里關系被撕裂。

“大分散，小集中”，讓窮人有尊嚴

廣州市政府先是搞了全國最大的廉租房社區，制造出巨型貧困社區，加劇社會居住分異；為避免貧困社區，卻又把窮人富人塞進同一個封閉小區，形成一個沖突社區。如果說，“金沙洲式的貧困社區”從長遠角度會導致社會沖突，那么“翠悅灣式的沖突社區”卻即刻激化了社會矛盾。

改革開放三十年，得益于全球化產業分工和中央的分權化改革，地方政府在推動經濟發展方面，取得了巨大的建設成就。因此，政府官員普遍認為權力無所不能。廣州這兩個保障性社區案例說明，在涉及社會建設這樣敏感而微妙的問題上，應遵循社會科學的規律，求助于社會學家和公共政策專家的專業意見。

從尊重窮人的立場出發，為避免加劇社會分異，在全市尺度上保障性住房應分散布局。如果把金沙洲新社區的6000戶窮人分成10組，每500—600戶一個住宅組團，分布到城市各個不同的地區，就能讓享受政府福利補貼的城市貧民能與其他社會階層一起無差別地共同分享城市公共設施和服務，讓下一代人可以不分貧富地在一個教室中接受義務教育，增加社會階層的流動性，有尊嚴地享用優質學區房、社區公園、社區商業服務設施。

從尊重窮人的立場出發，為避免激發貧富對立，在街區尺度上保障性住房應該相對完整地集中布局。如果把翠悅灣東區適當擴大規模，相對獨立地形成一個可以擁有小花園、兒童游戲設施、托兒所、自行車保管站的獨立居住組團，選址可以盡量靠近他們容易就業的農貿市場、美食街，甚至在其樓下專門開辟一些可以提供其就業崗位的公益性平民商場、慈善商店、能夠幫助其創業的低租金小店鋪，就能真正幫到他們有尊嚴地融入這個城市經濟的主流中。

保障性住房應采用“大分散、小集中”的模式，既要避免金沙洲上萬窮人大規模聚集形成“貧困社區”，也要避免翠悅灣硬把窮人與富人塞進同一個封閉小區制造“沖突社區”的做法。

（原題為《廣州保障性住房社區建設兩例》，刊于《北京規劃建設》2015年第4期。作者授權澎湃新聞刊發，有少量編輯和刪節。）