讓京都民眾稍微松了一口氣的是，日本文部科學大臣馳浩在11月17日的例行記者會上明確表示：政府將會以“文化廳向京都轉移為前提，來討論相關議題”。

長期以來，京都市以及市所在的京都府花費了大量的人力財力，試圖游說中央政府把文部科學省所轄的文化廳搬遷到京都市來。而文部大臣這一首次且積極的公開表態，是目前為止京都市在文化廳搬遷這一問題上最接近勝利的時刻。

其實，不管在發展中國家還是發達國家，大都市吸收過多人口所造成的“黑洞效應”正越來越成為令政府頭痛的問題。人口過度集中會同時造成大都市的生活水平下降以及小城市的發展后勁不足。

為此，許多政府都想到的一個應對策略是，把政府機關撤離首都。這樣做首先能為地方城市或同一城市的欠發達區域帶來經濟、文化上的直接收益。其次，搬遷所顯示出的政府姿態，又能為該地區的未來發展注入間接的動力。但是，因政府機關搬遷而產生的中央與地方的矛盾以及地方之間的矛盾，又是我們不得不直面的話題。

圍繞日本文化廳搬遷產生的爭議，所揭示的不僅是和這一具體事件相關行動者之間的博弈，其背后折射出的經濟低增長時代日本政府的行政方針更值得我們進一步思考。

東京的一極化和地方的抗爭

日本發行量最大的英語報紙《日本時報》11月28日在其官方網站上發表了一篇題為《東京是否正在謀殺全日本？》的報道。雖然標題駭人聽聞，但諷刺的是，我們無法否認這一論斷。

與戰后日本經濟飛速增長同時進行的，是東京成長為日本經濟、政治、文化等多重中心的過程。首都成為一國中心本無可厚非，但東京的中心化卻越來越走向一種不健康的“一極化”。

根據2010年的數據，東京都內的人口已超過1300萬。而包括東京都周邊千葉、茨城、埼玉和神奈川等縣市的首都通勤圈人口則已達到2500萬。這一數字大概占到日本總人口的四分之一。在人口聚集的同時，商業也慢慢圍攏到東京周圍。以東京為中心的關東地區，擁有在東京證券交易所第一部門上市的60%的企業總部以及日本所有外資中76%的企業總部。與東京這種一極化造成的“過密”相對的，是地方城市的“過疏”。人口和商業在東京的單極聚集，造成的影響不只停留在現時勞動力、消費力的缺乏以及稅金的流失。遷居東京的年輕人更會接著在那里生養后代，從而持續這種不平衡發展。

自然，日本的地方政府不會坐以待斃。它們也在做出各種嘗試來扭轉這種不平衡。其中要數關西地區的努力最為顯著。

擁有大阪和京都兩大都市的關西地區有著悠久歷史。大阪不僅曾經是日本的第一都市，更被視作日本商業的起源。從794年起到1868年明治維新為止，京都一直作為日本首都存在。

其實，從明治維新定都東京起，成為“地方”的京都，就開始備受人口流失困擾。明治才進入第四年，京都的人口就已減少了七萬。彼時的京都政府和有識之士推行了一系列被稱作“京都策”的政策，試圖重新恢復古都榮耀。他們整頓城市基礎設施，開設近代學校，并以優惠政策吸引工商業的加入。而這一次文化廳搬遷的訴求也可視作京都這種努力的一個延續。

京都對文化廳的“染指”也確實有足夠理由。作為日本文部科學省所管轄的外局之一的文化廳，其承擔的任務在于“文化以及國際交流的振興”，同時，它也“管轄全國和宗教相關的各類行政事務”。在京都看來，文化廳遷到京都，能更靠近擁有許多全國重點文物的京都、奈良等地區。同時憑借京都在世界上的影響力（京都去年的到訪游客達到了5564萬人次，實現了連續14年增長），日本的文化行政能更上一層樓。

其實，京都早在十多年前，就已開始了接收文化廳搬遷的準備。2002年，在時任文化廳長官同時也是京都大學名譽教授的河合隼雄的推動下，文化廳長官室京都分室得以設立。每任文化廳長官到京都考察時都會在此辦公。而在2005年，同樣由河合隼雄推動，旨在振興“關西元氣文化圈”的文化廳關西分室正式成立。雖然由于缺少中央政府的后續支持，這些設施越來越地方化，并失去效用。但這些歷史上的“業績”成為了京都在這次文化廳搬遷辯論中的籌碼。

另一方面，現在的京都也已為文化廳的到來做好了準備。京都市政府已劃定了作為文化廳辦公以及職員日常住宅之用的土地。針對遠離東京的質疑，京都方面也提出可以在東京設置分室以協調文化廳官員每年約20次的國會問政。借助新干線，只需要兩個半小時，官員們就能從京都抵達東京。

雖然京都已經萬事俱備，但所欠的“東”風卻遲遲未來。文化廳搬離東京最大的抵抗主要來自兩個方面。最主要的反對聲音，當然來自早已習慣了首都東京的中央官員們。

在11月6日舉行的搬遷討論會上，文化廳相關人士不加掩飾地表明了自己的反對。在他們看來，東京的優越性是京都無法取代的。第一，重要無形文化遺產的人才培育點有七成設置在東京。公演舞臺的六成、相關出版社的七成也都在首都。如果遷到京都，這種經濟和文化的聯動就無法實現。第二，作為近期日本文化行政最重要事項的東京奧運會將在首都召開，這個時間搬遷會造成相當大的麻煩。第三，東北大地震的復興也是文化廳重要的任務。東京相比京都，無疑離災區更近。最后，文化廳還反駁了京都市設置東京分室的建議。他們認為文化廳每年有500件議案需要與國會議員以及其他中央機構聯動。這不是簡單的出差就可以解決的。

另一方面，文化廳要搬遷到京都，自然也受到東京地方政府的強烈反對。目前，擁有東京上野國立博物館、并正在積極推動同在上野地區的國立西洋美術館登陸世界文化遺產的東京都臺東區政府就表示，文化廳若此時搬遷，無法保證上野“文化社區”的整體推進。這樣看，即使有文部大臣的積極表態，文化廳遷到京都也遠非板上釘釘。

“地方創生”時代到來

文化廳搬遷到京都必須要放在安倍政權“地方創生”這一大的政策背景下來觀察。

“地方創生” 這個詞語近兩年來被日本的政府和媒體廣泛使用。而這股熱潮的起源還要追溯到2014年。

該年5月8日，由前總務大臣增田寬擔任會長的民間研究機構“日本創成會議”，發布了一份“可能消失的城鎮名單”。該名單根據作為生育主力的20-39歲女性人口數量的增減，推算出到2040年日本全國大約有896個自治體可能消失的結論。這個數字已達到了日本全國市區町村總數的一半。

這一名單甫一發表，便在日本社會引起軒然大波。雖有不少學者和專家質疑計算的科學性，但更大部分的地方行政者，尤其是列表中的地方，開始了對人口政策和地方振興的大討論。

日本首相安倍晉三也迅速做出反應。名單發表后的6月，安倍表示，地域再生是其政權的重要課題，并表明將設立以自己擔任本部長、跨越現有政府機構行政限制的“地方創生本部”。

7月，內閣設立了“城市·人口·工作創生本部”的準備室。在同年9月第二次安倍內閣改造時，任命自民黨前干事長石破茂為地方創生擔當大臣，地方創生本部也開始運作。年底，臨時國會又通過了兩部與地方創生相關的法律。而創生本部更是確定了2015年投入約7200億日元的預算。

對安倍來說，對“地方創生”的強調多少帶有政治的考量。在2014年各地陸續進行的地方選舉中，不少由自民黨和公明黨執政聯盟推薦的縣知事候選人都敗下陣來。同時，安倍還面臨著同年12月第47屆眾議院議員選舉的壓力。再者，把自己黨內的最大競爭對手石破茂納入麾下，又能穩固自己在黨內的根基。雖然無法排除背后的政治因素，但“地方創生”無可否認已成為不管哪個政權都必須直面的問題。根據安倍的計劃，這一次的“地方創生”到2060年為止，需要實現兩個長期目標：一是把日本全國總人口維持在一億這一基準之上；二是確保實質GDP的增長保持在1.5％到2%的水平。而2015-2019年需要達成的基本目標有四個：創造地方城鎮的穩定工作機會；創設人口和資本向地方流動的新途徑；實現年輕世代結婚、生產和養育子女的愿望以及面向時代需求，實現地域之間的合作。

在這一大背景下，中央政府機關向地方的轉移又被提上議程。地方創生大臣石破茂在2015年3月宣布，將就政府機關向地方的轉移展開提案募集。搬遷的目標包括了在東京霞關地區的中央各省廳，以及全國其他地方250處國家與和國家相關的獨立行政法人研究設施。除了東京和同屬首都圈的埼玉、千葉、神奈川四地之外，全國的都道府都可以向政府提交申請。今年的8月31日募集終了，明年春將會宣布最終討論結果。上述文化廳向京都的轉移被認為是其中進行最順利也最有可能被當作象征性事件而被推行的。

此外，全日本共有42個都道府縣對69個中央政府機關提出了搬遷申請。其中包括大阪和長野縣，它們都希望經濟產業省的特許廳搬遷到自己轄區之內；長野、兵庫、廣島和島根四縣之間對日本國際協力機構申請也在進行競爭。

任重而道遠的“地方創生”

“地方創生”以及隨之而來的中央機構轉移，遠不是安倍政府的獨創。各屆日本政府，始終把實現全國協調發展作為自己的重要課題。

1988年，竹下登內閣就打出了“故鄉創生事業”的口號，向全國各市區町村撥款一億日元。但之后卻沒有對這筆資金的實際效果進行精確測算。而1999年的小渕恵三內閣，則針對15歲以下的孩童和65歲以上的老人，每人頒發2萬日元的“地域振興券”，以刺激地方消費。由于政策對象的限制，這筆投入對地方財政整體的影響并不十分顯著。

近年來，包括2007年的第1次安倍內閣以及2011年的民主黨菅直人內閣也都曾出臺過相似政策。但它們都被外界批判為財政政策太放任，且吸引選票的意圖過于明顯。

安倍這次的努力也受到了來自各界的批評。大家的關注點主要集中在以下四點。

首先，此次“地方創生”大喊要突破以往的地方戰略，創造新的發展路徑。可事實是，許多往年的政策并沒有完全被地方消化吸收。在沒有總結和反思的情況下又重開新的渠道，可謂是一種浪費和過度投資。

第二，雖說中央提出要以地方自治體的意見為重，可國家有意無意中又早已為地方設置了發展的目標與前景。

另一方面，元大藏省的官員加藤秀樹指出，今天日本越來越多的自治體，依靠民間咨詢機構來制定自己的發展戰略。不管是哪一種情況，本地居民以及公務員的聲音都沒有被完全納入考慮之中。

最后，“地方創生”的政策，其主體自然在地方。但對于今天城市問題的另一側面，即東京的過密化，卻沒有絲毫對策。如果不在問題兩端施力，很難說計劃中的目標能有效實現。

不少學者認為，在日本目前的經濟發展態勢之下，這一次的地方創生可能是大規模調整地域發展格局的最后一次機會。地方創生本部負責人表示，將在參考各方人士以及獨立機構的意見之后，最早于明年3月就中央機構轉移進行決議。最終成果如何，關心者絕不只是日本一國而已。