【寫在前面】

今年暑假，筆者走訪了幾個村、鎮、縣。管窺蠡測，盲人摸象，分別形成了對山、村、鎮與縣的幾篇田野思考。這是系列調研第一篇，關于一座山。

一片占地數十平方公里的山，是一座國家森林公園。純自然態森林，郁郁蔥蔥，連綿蜿蜒，常年云霧繚繞，溫暖濕潤。夏天進入森林，一股夾著泥土氣息的涼風吹來，讓剛剛從高溫天里過來的我們感覺神清氣爽。耳邊傳來或促或緩的蟲鳴鳥叫，沿著逶迤起伏的盤山公路一路前行，忽聽溪澗水響，若隱若現。拾階而下，溪谷澗流，落差成瀑，水汽撲面，兩邊茂密的森林覆蓋的山體從中間分開，藍天白云像一幅優美的畫卷在眼前展開，美不勝收。

我們走了兩個多小時，一路只有我們幾個人。零星在轉彎處有觀景棚，擺放著幾個石凳、石桌，豎著幾塊介紹樹種的文字牌。當地陪同的朋友告訴我們，森林公園內有盤山公路可以通汽車，還有通往山谷或觀光臺的臺階以及少量吊橋，里面沒有任何營業網點以及生活設施。

據筆者了解，整個森林公園的投資超過7000萬元，縣里投資超過一半，余下的由國家財政支持。這個剛剛20萬人口的縣只有30%的城鎮居民，絕大部分住在縣城。有60%的鄉（鎮、街道）財政收入為零，鄉鎮政府運轉完全靠上級轉移支付。整個縣的財政收入只有3億多元，其中上級補助兩個億。我們很困惑。

從投資角度看，這個縣基本上沒有可以挖掘的歷史與人文素材，從鄰縣到這里需要一個小時左右的車程，剛剛通鐵路，可以跑時速200公里以下的動車。旅游需要三個條件：進得來，留得住，住得下，更高的目標還要玩得好?，F在第一個條件進得來是勉強滿足了（鐵路只到縣城，沒有任何公共交通到森林公園，只能是自駕，但自駕來得快走得也快），但森林公園內沒有基本的生活設施與起碼的商業服務，所以其他還遠遠不夠，所以游客與環境缺乏互動，很難有停下來的理由。這個問題我們得到了三個解釋：一是受到公益生態林的有關政策限制，二是縣里實在沒有資金，三是游客稀少，投入了商業服務設施估計也無法生存，每年靠門票做簡單維護還存在一定缺口。

從社會角度看，鄉村振興政策應該給鄉村帶來好處而不是負擔?！吨腥A人民共和國鄉村振興促進法》第二條規定：全面實施鄉村振興戰略，開展促進鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，推進城鄉融合發展等活動。在這樣的交通條件與自然環境下，森林公園的建設顯然沒有給這個縣帶來產業的振興，更談不上其它。我們看到的是森林公園的投入占用了本來可以改善民生的寶貴的公共資源，而且還有看不到盡頭的沉重的維護負擔。就整個縣而言，除這個森林公園外，還有大量的山，視情況劃分為“自留山”“責任山”和“統管山”,后兩者基本上不能動，維護靠每畝35元到40元公益林補償，無論給個人還是村里統一安排數額都不大。“自留山”稍稍有一點松動，也僅限于可以在必要時辦理相關手續后砍伐少量的木材或是小范圍地更改種植品種，收益非常有限。大部分鄉鎮的產業最多只限于農產品的初加工，這還取決于具體村莊的進一步交通條件。

從目前來看，超過60%的鄉鎮一般公共預算收入是零，可以看出當地的產業狀況。在產業振興看不到希望的時候，人才振興似乎是一個更加遙遠的話題。生態振興已經初見成效，主要歸因于各級政府對各類林地的保護政策，與投資森林公園沒有太大關系，也就是說僅僅將森林公園區域當作責任山公益林，不大會影響生態振興的效果。反過來，這個森林公園的建設是有代價的，一定程度上造成了產業振興的困難與人才流失的加劇，從而使組織振興與城鄉融合發展成為空中樓閣。

從事權劃分角度看，2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第19條指出：“建立事權和支出責任相適應的制度?！薄皡^域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任?！备魇〗鼛啄晗群蟀l布“省以下財政事權和支出責任劃分改革實施方案”，一個共性就是按照基本公共服務的受益范圍與影響程度確定省與市縣財政事權，受益范圍覆蓋全省的基本公共服務由省級負責，省內跨區域的基本公共服務由省與市縣共同負責，地區性基本公共服務由市縣負責。

具體來說，將直接面向基層、地域信息強、與當地居民密切相關、由市縣提供更方便有效的基本公共服務確定為市縣的財政事權，比如有關居民生活、社會治安、城鄉社區事務、公共設施管理、市政交通、農村公路、地方城鄉規劃、項目征地拆遷、學前教育、高中階段教育、群眾體育，以及區域內污水和垃圾處理等環境綜合整治等。市縣財政事權的確定賦予市縣政府充分的自主權，依法保障市縣的財政事權履行，目的是調動和發揮市縣政府的積極性，更好地滿足當地居民基本公共服務需求。從前述各個層次與各個方面的文件看，縣政府都不存在要對縣域內數十平方公里的森林進行旅游改造的事權，何況投入還超過本縣十分之一的財政收入（其中還有60%來自上級補助，即使這個投入分幾年支出，占比也是驚人的）。如此多的鄉鎮財政收入為零，超過一半的財政收入來自上級轉移支付的情況下，與縣域范圍內居民福利息息相關的教育、醫療、交通等存在巨大公共財政缺口，這個縣居然將寶貴的公共資金用于一個簡單測算就可以知道收不回投資的旅游建設項目。

從受益角度看，國家林業局與財政部2017年印發的《國家級公益林區劃界定辦法》第十二條規定：區劃界定國家級公益林應當兼顧生態保護需要和林權權利人的利益。國務院辦公廳《關于印發生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》【國辦發〔2020〕13號】第一條規定：“將國家生態環境規劃、跨區域生態環境規劃、重點流域海域生態環境規劃、影響較大的重點區域生態環境規劃和國家應對氣候變化規劃制定，確認為中央財政事權，由中央承擔支出責任。將其他生態環境規劃制定確認為地方財政事權，由地方承擔支出責任?！庇捎诓涣私馇捌谇闆r無法評述，但從已有資料看，該縣森林應該達不到中央事權的程度。盡管森林的維護有很大的外部性，可以使社會受益，但這個外部性產生的原因也是森林本身，而不是旅游項目，只要正常維護森林植被覆蓋就可以達到生態保護的目的。國家之所以對這個項目給予投資，是因為地方政府希望開發旅游項目，項目報告書中描述了美好的藍圖，中央出于振興鄉村與產業轉化的目的予以支持，如有回報受益者將是所在縣。問題是這個項目根本沒有帶來預期的收益。也許，決策者早知道這個結果，但還是做了，因為收益可以是別的方面。

從財政角度看，縣委縣政府班子與縣財政部門是出于什么原因做出如此不可思議的支出決策？地方政府如同一個社區俱樂部，最優的決策是實現俱樂部成員福利最大化。投資決策不需要俱樂部成員認可嗎？預算不需要“兩上兩下”經過“兩會”通過嗎？這些代表與委員代表誰的利益呢？陪同朋友顯然沒有辦法回答我們的問題，只是含含糊糊告訴我們，上級補助需要很多考核指標，往往這個指標的完成與領導的帽子與仕途掛鉤。有點懂了，但還是不懂，這顯然不是財政問題，也不是程序問題。我們所看到的很多現象——無論是地方債、盲目決策還是形象工程——基本上是這樣的模式：主政大員想出項目，組織專家論證項目可行，上報前或上報經過必要的人大政協程序，得到上級立項撥款地方配套，大張旗鼓熱火朝天地開始建設，建成邀請上級領導驗收檢查，上級領導適時提出希望與要求，完美收官。

（本文作者龍文系大學教授）