近日，因南京大屠殺檔案“申遺”成功，竟在日本引起波瀾，部分人甚至叫囂拒繳納聯合國教科文組織的會費。人們不禁要問，作為聯合國會費的第二大出資國，今天日本可以威脅拒交教科文組織的會費，焉知哪日不會以整個聯合國的會費做要挾，從而造成聯合國歷史上的又一次財政危機？

聯合國的錢從哪里來

一個國際組織通常有3種主要的經費籌措方式：1、向會員國攤款；2、向會員國征募自愿捐款；3、征收賦稅。由于聯合國并不是一個世界政府，無權采取屬于政府行為的第三種手段。于是，自從成立以來，聯合國的經費籌措就一直采用前兩種方式，其中向會員國征募的自愿捐款主要用以對經濟欠發達的會員國提供經濟和技術援助。至于日常預算經費和維和行動經費的來源，按照《聯合國憲章》第17條的規定，“聯合國經費由會員國根據聯合國大會的分攤承擔之”。聯合國前秘書長布特羅斯·加利說的更加明白，“聯合國完全依賴會員國繳納的攤款提供周轉資金”。

像聯合國這樣一個包括近200個成員國的龐大組織的會費的分攤方法自然也是個極為復雜的問題。1946年，聯合國會費委員會按照當時的各國經濟實力，規定美國需支付聯合國會費總額的49.89%，大多數國家對此贊同。然而，美國參議員范登堡闡述了美國的立場——“由主權平等的國家組成的聯合國不應過多地依賴單一的資金來源”，“任何一個成員國不應當承擔超過25%的會費”。各會員國最后達成了妥協方案，美國同意將其會費額暫定為39.89%。

這筆錢對于財大氣粗的美國實際是九牛一毛，正如1953年美國參議院外交委員會主席呼吁的：“聯合國1953年正常預算為4830萬美元，約為一艘驅逐艦的成本，考慮到聯合國所獻身的偉大目標，這是一個合理的數字。”但美國還是耿耿于懷，終于在1974年成功將自己承擔的會費比例降低到了25%（后來2001年又降到22%），這一次的冤大頭是剛剛加入聯合國的東、西德國，民主德國承擔1.22%的聯合國會費，聯邦德國承擔7.10%的會費，彌補了美國會費比例下降的缺額。

時至今日，聯合國通常按照下述六個因素來考慮各國的分攤比例：1、國民收入總額；2、人均收入低的國家可以按一定標準減少攤款；3、最低攤款限額為總費用的0.01%；4、最高攤款限額為22%；5、各國人均攤款限額不能超出出資最多國家的人均攤款限額；6、各國取得外匯之能力。會費的分攤雖有一定的原則和標準,但由于支付能力實難精確衡量，會費分攤一直是個有爭議的問題。

目前，聯合國會費分攤比例前兩位的國家是美國（22%）與日本（10.83%）。而中華人民共和國自從1972年恢復聯合國合法席位以來，70年代的多數年份一直以遠超出國民收入水平的標準自愿繳納會費（5.5%）；80年代以后才降低到與實際國民收入相當的水平，從1983年的0.88%持續提升到目前的5.15%。

維和行動造成危機

從最初成立到1950年代，聯合國的經費運作尚屬正常。直到1964年爆發了第一次財政危機，幾乎導致聯合國的破產。

這次危機肇始于1956年的蘇伊士運河戰爭（第二次中東戰爭）。1957年，聯合國大會決定派出一支由6000人組成的緊急部隊到蘇伊士運河地區監督停火，該部隊一年的費用為1900萬美元。結果，蘇聯認為聯大超越了安理會的權限，拒交維和費用；阿拉伯國家也認為自己是受害者而沒有理由為英法和以色列的侵略后果買單，到1959年這項維和費用的虧空已經高達3000萬美元。

一波未平一波又起。1960年，應剛果共和國政府的請求，聯合國秘書長哈馬舍爾德派出一支由2萬人組成的維和部隊，該部隊一年經費約1億美元。這次，連海牙國際法院也為聯合國背書，認為維和行動的經費系為履行聯合國各項宗旨所需的行動而支付的款項，屬聯合國憲章規定的“本組織經費”。

但蘇聯還是不買賬繼續欠錢。截止到1964年9月30日，上述兩項維和行動的攤款為1.23億美元，而聯合國現金結存僅為2480萬美元，連工作人員工資都發不出了。聯大為了解決財政危機，只好授權秘書長發行2億美元的25年期的聯合國公債。美、英等64個會員國認購1.7億美元，聯合國才算渡過難關。

這次財政危機還有下文。因為蘇聯所欠的款項數目已接近其前兩年所應繳納之數目，依《聯合國憲章》第19條，蘇聯可能喪失其在聯大的投票權。美國趁機主張第19條可以自動應用，蘇聯除非繳清其欠款，否則不能在大會中行使投票權。但人稱“不”先生的蘇聯外交部長葛羅米柯豈是好欺負的，干脆宣布如果對其實行制裁，蘇聯將離聯合國而去。此話一出，全世界為之瞠目，最后蘇聯交了某些自愿捐款，欠費一說，遂不了了之。

政治因素故意拖欠

風水輪流轉，幾十年后爆發的又一次聯合國財政危機的主角換成了另一個超級大國美國。1970年代以后，隨著亞非拉國家紛紛加入聯合國，美國要在聯大拼湊多數票變得越來越困難，基辛格甚至稱之為“多數的暴政”。而安理會上美國的提案又往往受到蘇聯否決權的掣肘。

于是聯合國的價值在美國人眼里每況愈下。參議員巴里·戈德華特甚至叫囂:“時候到了，我們應該退出這個組織，并要求聯合國在美國以外，找一個更符合大多數投票國家的哲學觀念的地方，設置其總部，譬如莫斯科或北京。”

1980年里根總統上臺后，對聯合國采取了較前任更為強硬的政策。美駐聯合國大使在國會外交委員會的一次聽證會上同樣威脅要將聯合國趕出美國。里根總統對此表示支持，稱他們（指各國代表團）要走，決不挽留。1984年，里根政府竟以管理不善和政治化為由，退出了聯合國的一個重要專門機構——聯合國教科文組織，受其影響，英國和新加坡也于1986年退出。

1986年，美國國會通過了《卡薩巴姆修正案》，單方面規定美國支付的聯合國及其特設機構的會費不得超過總額的20%。從此，美國從聯合國會費第一大戶變成了欠費第一大戶。里根任期結束時，美國的欠款額占到聯合國正常預算欠款的78%，達到了空前的3.08億美元。

接替里根的布什總統曾于1971-1973年擔任美國常駐聯合國代表，他的上任使人們預期聯合國和美國的關系將會得到加強。布什總統任內，美國在海灣戰爭中，尤其是在聯合國安理會的政策制定中扮演了領導角色，而美國領導角色在安理會的充分展示，使得美國上下一致對聯合國的地位和作用給予肯定。非常具有戲劇性的是，1992年底美國已經將此前所有的欠款歸還完畢。

可惜好景不長，克林頓總統任內，由于時任聯合國秘書長加利在有關國際問題上的立場與美國政府相左，美國政府反對加利連任，加利也成為聯合國歷史上唯一沒有連任兩屆的秘書長。而控制國會的共和黨人更是把矛頭指向克林頓政府的對外政策，聯合國首當其沖，成為美國國內政治斗爭的犧牲品。用加利的話說，就是美國國會“反對聯合國只是出于政治需要”。

于是，美國又開始肆無忌憚地拖欠會費。這一次，聯合國的內部腐敗也成了美國要求“改革”聯合國（再交會費）的話柄。《星期日泰晤士報》在1993年8月指出，計劃不周、貪污受賄和欺騙等行為每年都要使聯合國損失近5億美元。聯合國難民事務辦事處主任由于受到懷疑而調到烏干達任職，他到任后于1983年6月將應給饑民的價值40萬美元的糧食在黑市上倒賣后，中飽私囊。此外，聯合國的三公開銷也是驚人的數字，1996年聯合國在土耳其的伊斯坦布爾召開“全球生活水平會議”，作為會議秘書長的沃利·恩多以及他的副手利用組織會議之機，用公款到處游山玩水。沃利在他短短的兩年任職時間里，一個人就花掉了數十萬美元的差旅費，而他在肯尼亞內羅畢總部的辦公時間，分分秒秒加起來還不到10天。

不過，加利曾指出：“聯合國的財政危機并不是因為超額開支造成的，而是因為經成員國詳細審查并批準的預算沒有得到支付。”到1994年8月底，會員國拖欠的會費和維和攤款總額為32億美元，聯合國的債務為17億美元，正常預算賬戶已“空無一文”，加利秘書長甚至不得不向世界銀行申請30億美元貸款。結果貸款請求被世界銀行以“本行不向國際機構貸款”為由給拒絕了。

這次危機一直到加利去職后才得以緩解，特別是到了9·11事件之后，美國需要依托聯合國搭建全球反恐的政治平臺，這種實用主義的態度使得當年美國欠繳的聯合國會費達到1987年以來的最低點（1.65億美元），這一年也成為聯合國多年來財政情況最好的一年。但是即使到了今天，美國仍然是聯合國欠費第一大戶。甚至從2011年開始，為“抗議”接納巴勒斯坦，美國拒交聯合國教科文組織經費（2003年重新加入）至今。現在的日本，不過是有樣學樣罷了。

參考文獻：

彭莉媛：《從會費變化看中國與聯合國關系的演變》，《國際論壇》，2007年7月

王卓：《1972年美國降低其聯合國會費比額的政策》，《清華大學學報》，2009年第6期

褚廣友：《聯合國財政問題：歷史、現狀、前景》《外交學院學報》，1997年第4期

龔鵬華：《美國與聯合國財政問題》，北京語言大學碩士學位論文，2007年