人民日報9月7日消息，黨的十八屆三中全會提出，推進法治中國建設。法治中國建設的關鍵和難點在于法治政府建設。堅持用制度管權管事管人，把權力關進制度的籠子里，是當前和今后一段時間依法行政和法治政府建設的重點。然而，一些地方在實踐中依然存在很多問題。

近日，四川通江縣發布的一則關于進一步規范公職人員和群眾操辦酒席的通知，引發爭議。這份通知除了對公職人員操辦酒席范圍進行規范，還對農村和城鎮居民舉辦酒席的范圍進行了界定。當地政府此舉的初衷或許是好的，但從法治的角度來看，至少有兩個問題需要加以關注：一是當地政府的通知即規范性文件是否有權對屬于個人自由的行為作出禁止性規定？最近修改后的《立法法》已經明確規定，地方政府規章沒有法律、法規的依據不得設定減損公民、法人和其他組織的權利或者增加其義務的規范。規章尚且不許，更何論縣級規范性文件呢？二是通江縣的這份通知規定，如要操辦宴席須持有效證件提前5至15天到相關單位提出申請，這是明確設置了一項許可。按照《行政許可法》的規定，連國務院部門規章都沒有行政許可的設定權，地方政府規章僅有臨時性許可的設定權，其他規范性文件更是無權設定。

可以看出，這個通知是違反有關法律規定并超越其法定權限的。由于此類減損公民權利或增加公民義務以及隨意設置審批的情況在規范性文件中并非個例，所以這是一個需要引起關注的具有普遍意義的問題。同時，需要思考的是，這樣一個超越法定權限的規范性文件能被發布，說明一些干部缺乏應有的法治素養和法律意識，也說明對規范性文件的制定和發布缺乏必要的監督制度。

其實，已有一些地方通過《行政程序規定》，確立了行之有效的監督規范性文件的“三統一和有效期”制度。“三統一”，即規范性文件必須統一登記、統一編號、統一發布。統一登記，是指行政機關欲制定規范性文件，必須先將制定的規范性文件及相關資料報送政府法制部門，由其登記在冊。顯然，登記的過程也是法制部門進行審查的過程。統一編號，是指針對通過登記的規范性文件，由登記部門確定一個唯一的、連續的編號。統一發布，就是在指定的平臺上發布。有效期制度，即規定規范性文件的有效期為五年（如注明試行、暫行的為三年），過期則自動失效。如需延續規范性文件的效力，應在期限屆滿前半年，由制定機關說明理由，并按照前述“三統一”的程序申請重新登記。

這一看似簡單的制度，卻在實踐中起到較好的監督作用，既能有效監控不合法律法規的規范性文件出臺，又能全面掌握各行政機關制定了哪些規范性文件，避免規范性文件失控。我國已經制定了《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》等用來規范法律、法規、規章的法律法規。但這些法律法規對規范性文件的制定和實施并沒有明確規定。看來，制定一部全國性的涵蓋行政權力行使各個領域和層次的行政程序法，已成為扎緊制度籠子、建設法治政府的重要課題。

（作者應松年為中國政法大學終身教授，中國行政法學研究會名譽會長，原文標題《行政許可豈能隨意設定》）