2021年6月24日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（以下簡稱《意見》），明確保障性租賃住房基礎(chǔ)制度和支持政策。2021年7月7日，國務(wù)院新聞辦公室舉行國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長倪虹和住建部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人介紹了加快發(fā)展保障性租賃住房的相關(guān)情況并答記者問。《意見》第一次明確了以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體住房保障體系頂層設(shè)計。由于保障性租賃住房這一概念為首次提出，這實際上是大力度推出了一種全新的保障房類型。

和公租房、共有產(chǎn)權(quán)住房相比，保障性租賃住房在建設(shè)運營中的政府角色有很大差別。公租房主要是政府持有和運營，一般需要政府全額投入；共有產(chǎn)權(quán)住房是政府和個人共同持有，政府份額主要是靠土地出讓金的階段性讓利來實現(xiàn)；保障性租賃住房則主要由社會資本持有和運營，政府主要是通過優(yōu)惠的土地、金融、財稅等政策，鼓勵社會資本和社會閑置、低效土地資源投入保障租賃房建設(shè)和運營。此外，政府也直接出讓一部分保障性租賃住房用地。可見，保障性租賃住房設(shè)計，主要意在引導(dǎo)社會資本和閑置低效土地資源投入，通過市場機制迅速擴大中低端租賃住房供給。

《意見》提出了土地、簡化審批、稅費優(yōu)惠、中央補助、民水民電、金融支持這六個方面的保障性租賃住房支持政策，含金量高且可操作性強，對原有的住房政策體系具有較大的突破。

從最受關(guān)注的土地政策看，在集體土地利用方面，《意見》提出，“探索利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房”，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可通過自建或聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運營保障性租賃住房”，“建設(shè)保障性租賃住房的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款”。符合條件的村集體可以自建保障性租賃住房，其土地使用權(quán)可以抵押貸款，這些措施力度非常之大前所未有，有利于迅速擴大保障性租賃住房供給。

在社會閑置、低效土地利用方面，《意見》提出，“允許利用企事業(yè)單位自有土地建設(shè)保障性租賃住房，變更土地用途，不補繳土地價款”；“可將產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地面積占比上限由7%提高到15%，提高部分主要用于建設(shè)宿舍型保障性租賃住房”；“允許將非居住存量房屋改建為保障性租賃住房，不變更土地使用性質(zhì)，不補繳土地價款”。符合條件的存量建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房不補繳土地價款舉措也具有非常大的讓利、優(yōu)惠性質(zhì)，含金量也較高。

在土地供應(yīng)方面，《意見》提出，“保障性租賃住房用地可采取出讓、租賃或劃撥等方式供應(yīng)，其中以出讓或租賃方式供應(yīng)的，可將保障性租賃住房租賃價格及調(diào)整方式作為出讓或租賃的前置條件，允許出讓價款分期收取”。相當(dāng)于政府提供部分土地信用以支持保障性租賃住房建設(shè)。

在金融支持方面，《意見》提出，“企業(yè)持有運營的保障性租賃住房具有持續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)金流的，可將物業(yè)抵押作為信用增進(jìn)，發(fā)行住房租賃擔(dān)保債券”。一定程度解決了長期資金來源問題，也豐富了資本市場的投資渠道，改變了房地產(chǎn)投資邏輯。

在市政配套方面，《意見》提出“利用非居住存量土地和非居住存量房屋建設(shè)保障性租賃住房，取得保障性租賃住房項目認(rèn)定書后，用水、用電、用氣價格按照居民標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”。這有利于降低居住成本。

《意見》不僅凸顯了中央政府切實降低居民家庭住房負(fù)擔(dān)的決心，保障性租賃住房的推出，還將在一定范圍改寫房地產(chǎn)市場格局。

支撐當(dāng)前高房價市場格局形成的兩大基石：一是城鄉(xiāng)土地市場分割；二是住房保障相對缺位。

保障性租賃住房的推出，可能直接觸動高房價市場格局的兩大基石。

保障性租賃房的推出，使土地市場格局發(fā)生了新變化。在城鄉(xiāng)二元土地制度下，集體土地必須經(jīng)過征收為國有土地程序后才能建房入市。這造就了一個從土地征收到拍賣出售的土地財政閉環(huán)，城市經(jīng)濟對房地產(chǎn)市場及房價存在深度依賴。探索集體土地建設(shè)保障性租賃住房，相當(dāng)于原有的土地財政閉環(huán)在某種程度上被打開。集體土地建設(shè)的保障性租賃住房，雖然不可出售，但是可從居住屬性上看，和國有土地上建設(shè)的住房是沒區(qū)別的。它可以用較低的成本滿足很大部分的中低端住房需求。這不僅將影響土地財政的邏輯，也將改變城市發(fā)展格局。

保障性租賃房的推出，也進(jìn)一步完善了住房保障體系。由于保障房相對缺位也是高房價的重要原因，保障性租賃房的推出對于商品房市場也會有巨大的影響。我國最初房改的設(shè)計藍(lán)圖，是以經(jīng)濟適用房為住房供應(yīng)主體的。后來由于種種原因，經(jīng)濟適用房逐步退出了歷史舞臺。在有些城市，經(jīng)濟適用房要么被取消，要么被作為低收入階層的保障房，商品房事實上成為新房供應(yīng)的主體。保障房相對缺位使得大量中低收入者也被迫參與競購商品房，與之相對應(yīng)的是商品房價格的全面持續(xù)上漲。保障性租賃住房入市將使中低端商品房市場需求下降，從而大大減輕這類住房的房價上漲壓力。大量中低端普通住宅將不再具有投資價值，房價租金比趨于下降。

可以預(yù)見，隨著保障性租賃住房建設(shè)的推進(jìn)，以及共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)的增加，大城市中低端住宅的價格泡沫將逐步消減。特別是中低端住房不僅房價難以上漲，還有可能出現(xiàn)下跌。房地產(chǎn)市場的分化將進(jìn)一步加劇，高端住宅與普通住宅的價格差距也將拉大。

作為一項新事物，保障性租賃住房制度也需要根據(jù)實際不斷完善。

首先，保障性租賃住房標(biāo)準(zhǔn)彈性可能需要逐步提高。為了防止保障性租賃住房被投資投機資本盯上，或者被變相作為商品住房買賣，《意見》明確限定了保障性租賃住房的標(biāo)準(zhǔn)為“以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主”。隨著人們生活水平的持續(xù)改善及對美好生活向往，人們對租賃住房的品質(zhì)要求也是不斷提升的。品質(zhì)低于社會需求的保障性租賃住房雖然可以在一定程度上避免套利，但也可能會失去社會需求，造成難以出租、資源閑置浪費的后果。“賑災(zāi)粥摻砂子”、“保障房不建廁所”之類廣為流傳的“段子”，只是出自于人們善良的揣測，并不符合現(xiàn)實，更無法應(yīng)用于現(xiàn)實。避免保障性租賃房被作為商品房買賣主要依靠管理，而不是靠降低標(biāo)準(zhǔn)品質(zhì)。比如新加坡的組屋，雖然也有很強的保障房的屬性，但是其品質(zhì)還是公認(rèn)較高的，甚至比國內(nèi)多數(shù)商品房的品質(zhì)要高。低品質(zhì)住宅大量開發(fā)，還需要避免形成“貧民窟”現(xiàn)象。

其次，租房者基本權(quán)利需要進(jìn)一步明確。《意見》并沒有提及租房者權(quán)利問題，總體方向是參照市場化租房管理。租房者基本權(quán)利方面，公租房走在了前列，政策明確公租房可以落戶和同等入學(xué)。保障租房者基本權(quán)利特別是子女同等入學(xué)權(quán)利，是實現(xiàn)租購并舉的必要條件。否則，重買輕租的現(xiàn)象不會得到改變，租購并舉也難以實現(xiàn)。

（作者鄒琳華為中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院住房大數(shù)據(jù)項目組組長，中國城市經(jīng)濟學(xué)會房地產(chǎn)專業(yè)委員會秘書長）