2008年以來，伴隨上海城市化發(fā)展的快速推進(jìn)，一片片大型居住基地在上海城郊拔地而起，由此產(chǎn)生了上海不同于以往的一種新型社區(qū)模式“大型居住區(qū)”和一個(gè)新創(chuàng)概念“鎮(zhèn)管社區(qū)”。什么是鎮(zhèn)管社區(qū)，為什么由鎮(zhèn)來管理社區(qū)，這種治理模式在上海城市化發(fā)展進(jìn)程中處于一個(gè)怎樣的位置？大型居住區(qū)作為一種新生社區(qū)形態(tài)，如何加強(qiáng)現(xiàn)有治理框架對(duì)其的包納性，抑或可作為經(jīng)驗(yàn)改變現(xiàn)有治理框架？筆者從2010年開始一直關(guān)心大居問題，并前往上海大居集中地浦江、航頭、江橋、三林等鎮(zhèn)開展了相關(guān)調(diào)研，深刻感到上海在這方面的工作取得了許多成績，但也有很多問題待進(jìn)一步梳理解決。

上海鎮(zhèn)管社區(qū)的兩種模式

        從目前來看，上海大居的“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，模式較多，但經(jīng)過多年探索，目前兩種模式最為典型，并在不同的區(qū)域范圍內(nèi)使用。一種模式是“1+X”的直接管理模式。這是在鎮(zhèn)和大居居委會(huì)之間，不設(shè)中間層，由鎮(zhèn)作為“1”直接管理大居“X”個(gè)居委會(huì)的管理方式。通常采用這種模式的鎮(zhèn)，一般在鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)社區(qū)辦公室或?yàn)樯鐓^(qū)事務(wù)管理服務(wù)中心作為機(jī)構(gòu)，直接面向大居進(jìn)行社會(huì)治理和公共服務(wù)。從上?，F(xiàn)實(shí)情況來看，又有兩種不同的做法：一種做法是成立社區(qū)辦公室作為鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，直接管理大居，典型是嘉定區(qū)江橋鎮(zhèn)。另一種做法則是成立社區(qū)服務(wù)中心（與社區(qū)辦公室合署辦公），但與前述社區(qū)辦公室相比，社區(qū)服務(wù)中心具有獨(dú)立法人資格，由其進(jìn)一步承擔(dān)社區(qū)事務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定職能，典型如閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)。而另一種模式則是“1+X+X”的委托管理模式。這是指在作為“1”的鎮(zhèn)與作為第二個(gè)“X”的居委會(huì)之間設(shè)立若干個(gè)塊區(qū)（黨委）作為中間管理層次，委托這中間的“X”個(gè)塊區(qū)中間層分片管理大居中的“X”個(gè)居委會(huì)。典型的如浦東三林鎮(zhèn)，其將大居劃分為世博、懿德等相關(guān)“X”個(gè)板塊，專門設(shè)立黨委及中心對(duì)大居進(jìn)行管理。

        應(yīng)當(dāng)說，近幾年以來，通過“鎮(zhèn)管社區(qū)”工作的創(chuàng)新和努力推進(jìn)，上海大居社區(qū)建設(shè)取得持續(xù)推進(jìn)，民生服務(wù)事業(yè)展現(xiàn)出了諸多進(jìn)展。橫向比較，我們可以發(fā)現(xiàn)，近年來，外地很多地區(qū)也新建了諸多新城，但不少地方由于工作不到位，或沒人遷居，或民生社會(huì)治理事業(yè)缺位，許多已呈現(xiàn)出“鬼城”現(xiàn)象，上海并沒有在大居社區(qū)出現(xiàn)外地新型城市化地區(qū)的“鬼城”，相反治理工作總體井井有條，應(yīng)當(dāng)說，鎮(zhèn)管社區(qū)在中間的貢獻(xiàn)功不可沒。

鎮(zhèn)管社區(qū)的問題和瓶頸

        從當(dāng)前情況來看，無論是在體制上，還是機(jī)制上，鎮(zhèn)管社區(qū)都還有許多瓶頸值得注意。集中在下述幾個(gè)方面：

        其一，小馬與大車的矛盾。主要是鎮(zhèn)管社區(qū)中鎮(zhèn)管理力量配置較弱，目前拉動(dòng)大居大車的力量還不足。目前情況來看，一是，大居工作幅度較大，大居居委會(huì)管理幅度普遍超過1000戶標(biāo)準(zhǔn)，而“鎮(zhèn)管社區(qū)”中大居管理層無論是社區(qū)辦公室，還是大居“X”黨委，相對(duì)行政級(jí)別不高，現(xiàn)實(shí)中協(xié)調(diào)各項(xiàng)事務(wù)有一定的難度；二是，基層工作人員配備不足，青年管理人員更少，鎮(zhèn)域范圍內(nèi)基層執(zhí)法隊(duì)伍力量，特別是派出所、城管、協(xié)管等在內(nèi)的各支執(zhí)法隊(duì)伍還沒有完全延伸至大居，同時(shí)普遍存在鎮(zhèn)事務(wù)受理中心距離大型居住社區(qū)較遠(yuǎn)，社區(qū)事務(wù)辦理不便的現(xiàn)象，大居大車的拉動(dòng)急需小馬變大馬。

        其二，城馬與農(nóng)車的矛盾。這是指由于鎮(zhèn)域范圍內(nèi)大居還保留農(nóng)村的許多特點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)城市的精細(xì)治理也還有相當(dāng)?shù)碾y度。一方面看，大居居民來源多樣，部分即使是在城居民，來到原屬農(nóng)村鎮(zhèn)域大居以后，往往會(huì)被農(nóng)村原有生活習(xí)慣傳染，將諸如養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨、種菜等習(xí)慣帶入大居，破壞了新型小區(qū)整體面貌環(huán)境，并且進(jìn)一步產(chǎn)生了治安、治理等其他問題。另一方面，大居又多屬城鄉(xiāng)接合部，大量外來務(wù)工人員在這里工作，引發(fā)了部分業(yè)主開展群租、破墻現(xiàn)象，已在一些地方演變成社區(qū)管理頑癥。除此之外，面向鎮(zhèn)管社區(qū)的城市規(guī)劃時(shí)有缺位，特別是民生設(shè)施規(guī)劃缺位，使大居硬件還多有先天不足。正是這樣，現(xiàn)代城市所需的城市生活方式的形成任務(wù)還任重道遠(yuǎn)。

        其三，慢馬與快車的矛盾。鎮(zhèn)管社區(qū)中的大居正在步入成片交付期，大量的大居正準(zhǔn)備或希望移交，但是作為社區(qū)治理硬件、軟件的配套當(dāng)前還沒有跟上?！耙?guī)劃了沒有建設(shè)、建設(shè)了沒有交付、交付了難以使用”等相關(guān)情況也都在不同層面有所存在，因此，雖然大居硬件有很大改善，但大居出行難（公交運(yùn)力嚴(yán)重不足）、就醫(yī)難（衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)人滿為患）、購物難（缺少大型超市和菜場）等一系列相關(guān)問題仍有存在。其帶來的結(jié)果是，一部分人因?yàn)椤叭y”不愿意入住大居，使人員減少，加之于大居居民本身財(cái)力有限，由此，相關(guān)商業(yè)企業(yè)商店（超市）、銀行、郵政網(wǎng)點(diǎn)考慮自身利潤預(yù)期，對(duì)入駐大居積極性普遍不高，形成進(jìn)一步的惡性循環(huán)。

        其四，貧馬與重車的矛盾。一方面從鎮(zhèn)域范圍來看，大居目前市政管理費(fèi)用、社區(qū)管理費(fèi)用、物業(yè)管理費(fèi)用補(bǔ)貼、動(dòng)遷資金再支出嚴(yán)重，而同時(shí)因?yàn)榇缶訉?dǎo)入，又帶來了原有鎮(zhèn)域范圍內(nèi)一些原駐工廠搬遷，由此造成了鎮(zhèn)域稅基減少，這就使大居所在鎮(zhèn)的財(cái)政壓力比較大；而另一方面，目前面向大居所在鎮(zhèn)的財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目還較少，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以面積而非實(shí)有人口為測算單位，支持力度還不大，更為重要的是由導(dǎo)出區(qū)向?qū)雲(yún)^(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制還沒有形成，就是說大居所在鎮(zhèn)作為導(dǎo)入?yún)^(qū)，在犧牲和加重自身負(fù)擔(dān)利益受損的同時(shí)，并沒有享受到居民原駐地因居民導(dǎo)出騰地而帶來的相應(yīng)收益（如原駐地拆建后建起幾幢億元樓）。除此之外，在調(diào)研中，許多同志還反映到大居范圍內(nèi)物業(yè)管理費(fèi)用遲交欠交現(xiàn)象十分嚴(yán)重，致使大量大居物業(yè)企業(yè)虧本經(jīng)營，不得不降低管理標(biāo)準(zhǔn)。

        應(yīng)當(dāng)說，上海鎮(zhèn)管社區(qū)及大居建設(shè)思路的形成，主要源自于上海在當(dāng)時(shí)選擇了保障房建設(shè)的“集中安置”而非“分散安置”思路。選擇集中安置的重要考慮是，希望真正使居民得到實(shí)惠，免受找房買房之苦。但上述各方面矛盾的接踵疊加，也易使當(dāng)前鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的基層治理存在隱患，如果大居長期得不到精細(xì)治理，出現(xiàn)大量群租、違章搭建現(xiàn)象，那么大居將成為上海新時(shí)期“新貧民窟”地標(biāo)，到時(shí)再治理就會(huì)更有難度。

鎮(zhèn)管社區(qū)和大居發(fā)展的未來

        2015年上海市委以“創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)基層建設(shè)”為主題發(fā)布了“1+6”文件，文件對(duì)未來鎮(zhèn)管社區(qū)和大居工作提出了明確的市級(jí)思考定位。文件指出：“對(duì)包括大型居住社區(qū)在內(nèi)的人口導(dǎo)入多、轄區(qū)面積大的郊區(qū)城市化地區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后仍有大量居民居住的撤制鎮(zhèn)地區(qū)，深化完善‘鎮(zhèn)管社區(qū)’組織架構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、行政主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與治理的格局。”那么，如何深化完善鎮(zhèn)管社區(qū)，又如何解決大居問題。筆者想分析兩種路徑：

        第一種路徑是“分車添馬，撤鎮(zhèn)變街”。具體而言，就是以原有鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的大型居住區(qū)范圍為基礎(chǔ)，析出街道，由街道對(duì)大居加以精細(xì)化管理。這一模式的邏輯是，大居范圍較大，鎮(zhèn)域范圍難以統(tǒng)籌，而析出街道以后，隨著街道人員數(shù)量的增加，財(cái)力保障的充足，大居部分問題即會(huì)得到緩解。而街道作為一種成熟的城市管理模式，特別是上海作為中國街道體制改革的重要樣板，有一系列具有經(jīng)驗(yàn)性的操作方式和方法，只需學(xué)習(xí)復(fù)制，就較易實(shí)現(xiàn)管理能力和水平的躍升。本年度上?！?+6”文件中專門提到“處理好管理層級(jí)與管理幅度關(guān)系，對(duì)城市化地區(qū)與中心城區(qū)或新城連接成片、邊界清晰、市政基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施完善的區(qū)域，達(dá)到一定面積和人口規(guī)模，在基本完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革、村組撤制、農(nóng)民房屋征收的情況下，區(qū)縣要大力推進(jìn)析出街道工作”給予了這一做法相應(yīng)依據(jù)。但這一模式也遇到一定的約束問題，那就是屬區(qū)編制和財(cái)力的緊張性。據(jù)測算，上海一個(gè)典型街道的平均成本在1.5億元左右并可能更高，并需要增配60個(gè)甚至更多編制，析出街道需要拿出真金白銀，需要在全區(qū)有限編制內(nèi)平衡人員配置，顯然，析出大量的街道必然會(huì)帶來成本的增加。對(duì)一個(gè)區(qū)而言，倘若其經(jīng)濟(jì)本身并不富裕，大居又多，那么居居要析街道，在當(dāng)前上海規(guī)定的街道取消招商引資職能，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額撥款的背景下，這無疑是一筆較大的負(fù)擔(dān)。

        而另一條路徑則是“壯馬優(yōu)車，不斷優(yōu)化”。具體來看，就是繼續(xù)保留鎮(zhèn)管社區(qū)架構(gòu)，不斷創(chuàng)新和調(diào)整。對(duì)這一路徑，也有其相應(yīng)邏輯，就是其本身有對(duì)未來上?；鶎庸芾眄攲釉O(shè)計(jì)的一個(gè)設(shè)想，即認(rèn)為上海應(yīng)實(shí)現(xiàn)“大街鎮(zhèn)”的“塊區(qū)制”，在“塊區(qū)制”下推進(jìn)基層自治。具體來說，就是未來無論是中心城區(qū)還是郊區(qū)，都應(yīng)當(dāng)著眼于管理幅度變大一些，認(rèn)為這樣可以節(jié)約成本。但變大之后，提高治理績效，則主要依靠信息化和社區(qū)自治作為兩大抓手以彌補(bǔ)。一方面，在信息化背景下以網(wǎng)格化作為管理，推進(jìn)大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤，執(zhí)法人員“一崗多能”，完全可提高效率；另一方面，則是大范圍提高基層社區(qū)自治能力，以往之所以政府管得多，關(guān)鍵是政府“攬”得多，一些原本社會(huì)自組織效率更高，能更好發(fā)揮社會(huì)作用的項(xiàng)目，是政府太有管理偏好和自信，自己將之?dāng)埩诉^來。由此，在這個(gè)意義上看鎮(zhèn)管社區(qū)的鎮(zhèn)域范圍，則或許也是得當(dāng)?shù)?。未來自治加信息化支撐的高效的管理方式可能完全可以?duì)此加以支撐。也正是這樣，保留鎮(zhèn)管社區(qū)，而不貿(mào)然析出街，也可以作為一種選擇。

        筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)弱鎮(zhèn)、近郊鎮(zhèn)適宜走第一條路。而遠(yuǎn)郊鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)則可走第二條路。

        特別是對(duì)于第二條路徑，既然不析出街道，相對(duì)來看，挑戰(zhàn)更大，這特別需要在基層公共服務(wù)單元確立、基層網(wǎng)格配置、社區(qū)共治自治等幾方面下好功夫，練好內(nèi)功。具體來看，一是，要加強(qiáng)管理服務(wù)單元的確立，不能因?yàn)橛涉?zhèn)管就把事情一股腦丟給鎮(zhèn)里，而是要通盤考慮好如何將資源在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)有效配置，解決公共服務(wù)不到位的問題，特別是要用一些杠桿手段，吸引商家和相關(guān)醫(yī)院、學(xué)校入駐，例如上海一些地區(qū)嘗試的教聯(lián)體、醫(yī)聯(lián)體創(chuàng)新，即是一種很好的辦法，又如未來上海即將推出各社區(qū)的社區(qū)基金（會(huì)），其存款資源也是吸引銀行前往鎮(zhèn)域大居設(shè)點(diǎn)的籌碼；二是，基層網(wǎng)格配置，主要是進(jìn)一步做好大聯(lián)勤，大聯(lián)動(dòng)工作，用智慧社區(qū)解決相應(yīng)問題；三是，社區(qū)共治和自治平臺(tái)的發(fā)揮，一方面，要建立以居民委員會(huì)為領(lǐng)導(dǎo)的小區(qū)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，小區(qū)事情，盡量由小區(qū)做出，能在小區(qū)內(nèi)部挖掘資源解決；另一方面，則要依托街鎮(zhèn)，搞好以社區(qū)委員會(huì)為工作體的共治平臺(tái)，把各方力量在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌起來，推動(dòng)形成項(xiàng)目共領(lǐng)，難題共解的機(jī)制。由此，發(fā)揮出相應(yīng)的效應(yīng)。進(jìn)一步，倘若從外部來看，能夠建立更廣泛范圍內(nèi)的導(dǎo)入地面向?qū)С龅氐难a(bǔ)償機(jī)制則更為理想。當(dāng)然對(duì)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)來看，對(duì)此也要合理精細(xì)化核算相應(yīng)成本，以使提出的訴求合情合理，能被導(dǎo)出地真正認(rèn)可和接受。

        （作者系華東政法大學(xué)社會(huì)治理研究院副教授、上海市法治研究會(huì)社會(huì)治理咨詢服務(wù)中心總干事）