2008年以來，伴隨上海城市化發展的快速推進，一片片大型居住基地在上海城郊拔地而起，由此產生了上海不同于以往的一種新型社區模式“大型居住區”和一個新創概念“鎮管社區”。什么是鎮管社區，為什么由鎮來管理社區，這種治理模式在上海城市化發展進程中處于一個怎樣的位置？大型居住區作為一種新生社區形態，如何加強現有治理框架對其的包納性，抑或可作為經驗改變現有治理框架？筆者從2010年開始一直關心大居問題，并前往上海大居集中地浦江、航頭、江橋、三林等鎮開展了相關調研，深刻感到上海在這方面的工作取得了許多成績，但也有很多問題待進一步梳理解決。

上海鎮管社區的兩種模式

        從目前來看，上海大居的“鎮管社區”模式，模式較多，但經過多年探索，目前兩種模式最為典型，并在不同的區域范圍內使用。一種模式是“1+X”的直接管理模式。這是在鎮和大居居委會之間，不設中間層，由鎮作為“1”直接管理大居“X”個居委會的管理方式。通常采用這種模式的鎮，一般在鎮政府內設社區辦公室或為社區事務管理服務中心作為機構，直接面向大居進行社會治理和公共服務。從上海現實情況來看，又有兩種不同的做法：一種做法是成立社區辦公室作為鎮政府內設機構，直接管理大居，典型是嘉定區江橋鎮。另一種做法則是成立社區服務中心（與社區辦公室合署辦公），但與前述社區辦公室相比，社區服務中心具有獨立法人資格，由其進一步承擔社區事務、社區建設、社會穩定職能，典型如閔行區浦江鎮。而另一種模式則是“1+X+X”的委托管理模式。這是指在作為“1”的鎮與作為第二個“X”的居委會之間設立若干個塊區（黨委）作為中間管理層次，委托這中間的“X”個塊區中間層分片管理大居中的“X”個居委會。典型的如浦東三林鎮，其將大居劃分為世博、懿德等相關“X”個板塊，專門設立黨委及中心對大居進行管理。

        應當說，近幾年以來，通過“鎮管社區”工作的創新和努力推進，上海大居社區建設取得持續推進，民生服務事業展現出了諸多進展。橫向比較，我們可以發現，近年來，外地很多地區也新建了諸多新城，但不少地方由于工作不到位，或沒人遷居，或民生社會治理事業缺位，許多已呈現出“鬼城”現象，上海并沒有在大居社區出現外地新型城市化地區的“鬼城”，相反治理工作總體井井有條，應當說，鎮管社區在中間的貢獻功不可沒。

鎮管社區的問題和瓶頸

        從當前情況來看，無論是在體制上，還是機制上，鎮管社區都還有許多瓶頸值得注意。集中在下述幾個方面：

        其一，小馬與大車的矛盾。主要是鎮管社區中鎮管理力量配置較弱，目前拉動大居大車的力量還不足。目前情況來看，一是，大居工作幅度較大，大居居委會管理幅度普遍超過1000戶標準，而“鎮管社區”中大居管理層無論是社區辦公室，還是大居“X”黨委，相對行政級別不高，現實中協調各項事務有一定的難度；二是，基層工作人員配備不足，青年管理人員更少，鎮域范圍內基層執法隊伍力量，特別是派出所、城管、協管等在內的各支執法隊伍還沒有完全延伸至大居，同時普遍存在鎮事務受理中心距離大型居住社區較遠，社區事務辦理不便的現象，大居大車的拉動急需小馬變大馬。

        其二，城馬與農車的矛盾。這是指由于鎮域范圍內大居還保留農村的許多特點，要實現城市的精細治理也還有相當的難度。一方面看，大居居民來源多樣，部分即使是在城居民，來到原屬農村鎮域大居以后，往往會被農村原有生活習慣傳染，將諸如養雞、養鴨、種菜等習慣帶入大居，破壞了新型小區整體面貌環境，并且進一步產生了治安、治理等其他問題。另一方面，大居又多屬城鄉接合部，大量外來務工人員在這里工作，引發了部分業主開展群租、破墻現象，已在一些地方演變成社區管理頑癥。除此之外，面向鎮管社區的城市規劃時有缺位，特別是民生設施規劃缺位，使大居硬件還多有先天不足。正是這樣，現代城市所需的城市生活方式的形成任務還任重道遠。

        其三，慢馬與快車的矛盾。鎮管社區中的大居正在步入成片交付期，大量的大居正準備或希望移交，但是作為社區治理硬件、軟件的配套當前還沒有跟上。“規劃了沒有建設、建設了沒有交付、交付了難以使用”等相關情況也都在不同層面有所存在，因此，雖然大居硬件有很大改善，但大居出行難（公交運力嚴重不足）、就醫難（衛生服務機構人滿為患）、購物難（缺少大型超市和菜場）等一系列相關問題仍有存在。其帶來的結果是，一部分人因為“三難”不愿意入住大居，使人員減少，加之于大居居民本身財力有限，由此，相關商業企業商店（超市）、銀行、郵政網點考慮自身利潤預期，對入駐大居積極性普遍不高，形成進一步的惡性循環。

        其四，貧馬與重車的矛盾。一方面從鎮域范圍來看，大居目前市政管理費用、社區管理費用、物業管理費用補貼、動遷資金再支出嚴重，而同時因為大居導入，又帶來了原有鎮域范圍內一些原駐工廠搬遷，由此造成了鎮域稅基減少，這就使大居所在鎮的財政壓力比較大；而另一方面，目前面向大居所在鎮的財政補貼項目還較少，補貼標準以面積而非實有人口為測算單位，支持力度還不大，更為重要的是由導出區向導入區橫向轉移支付機制還沒有形成，就是說大居所在鎮作為導入區，在犧牲和加重自身負擔利益受損的同時，并沒有享受到居民原駐地因居民導出騰地而帶來的相應收益（如原駐地拆建后建起幾幢億元樓）。除此之外，在調研中，許多同志還反映到大居范圍內物業管理費用遲交欠交現象十分嚴重，致使大量大居物業企業虧本經營，不得不降低管理標準。

        應當說，上海鎮管社區及大居建設思路的形成，主要源自于上海在當時選擇了保障房建設的“集中安置”而非“分散安置”思路。選擇集中安置的重要考慮是，希望真正使居民得到實惠，免受找房買房之苦。但上述各方面矛盾的接踵疊加，也易使當前鎮域范圍內的基層治理存在隱患，如果大居長期得不到精細治理，出現大量群租、違章搭建現象，那么大居將成為上海新時期“新貧民窟”地標，到時再治理就會更有難度。

鎮管社區和大居發展的未來

        2015年上海市委以“創新社會治理，加強基層建設”為主題發布了“1+6”文件，文件對未來鎮管社區和大居工作提出了明確的市級思考定位。文件指出：“對包括大型居住社區在內的人口導入多、轄區面積大的郊區城市化地區以及鄉鎮撤并后仍有大量居民居住的撤制鎮地區，深化完善‘鎮管社區’組織架構和運作機制，形成黨委領導、行政主導、社會廣泛參與治理的格局。”那么，如何深化完善鎮管社區，又如何解決大居問題。筆者想分析兩種路徑：

        第一種路徑是“分車添馬，撤鎮變街”。具體而言，就是以原有鎮域范圍內的大型居住區范圍為基礎，析出街道，由街道對大居加以精細化管理。這一模式的邏輯是，大居范圍較大，鎮域范圍難以統籌，而析出街道以后，隨著街道人員數量的增加，財力保障的充足，大居部分問題即會得到緩解。而街道作為一種成熟的城市管理模式，特別是上海作為中國街道體制改革的重要樣板，有一系列具有經驗性的操作方式和方法，只需學習復制，就較易實現管理能力和水平的躍升。本年度上海“1+6”文件中專門提到“處理好管理層級與管理幅度關系，對城市化地區與中心城區或新城連接成片、邊界清晰、市政基礎設施和基本公共服務設施完善的區域，達到一定面積和人口規模，在基本完成農村集體經濟組織產權制度改革、村組撤制、農民房屋征收的情況下，區縣要大力推進析出街道工作”給予了這一做法相應依據。但這一模式也遇到一定的約束問題，那就是屬區編制和財力的緊張性。據測算，上海一個典型街道的平均成本在1.5億元左右并可能更高，并需要增配60個甚至更多編制，析出街道需要拿出真金白銀，需要在全區有限編制內平衡人員配置，顯然，析出大量的街道必然會帶來成本的增加。對一個區而言，倘若其經濟本身并不富裕，大居又多，那么居居要析街道，在當前上海規定的街道取消招商引資職能，經費由財政全額撥款的背景下，這無疑是一筆較大的負擔。

        而另一條路徑則是“壯馬優車，不斷優化”。具體來看，就是繼續保留鎮管社區架構，不斷創新和調整。對這一路徑，也有其相應邏輯，就是其本身有對未來上海基層管理頂層設計的一個設想，即認為上海應實現“大街鎮”的“塊區制”，在“塊區制”下推進基層自治。具體來說，就是未來無論是中心城區還是郊區，都應當著眼于管理幅度變大一些，認為這樣可以節約成本。但變大之后，提高治理績效，則主要依靠信息化和社區自治作為兩大抓手以彌補。一方面，在信息化背景下以網格化作為管理，推進大聯動、大聯勤，執法人員“一崗多能”，完全可提高效率；另一方面，則是大范圍提高基層社區自治能力，以往之所以政府管得多，關鍵是政府“攬”得多，一些原本社會自組織效率更高，能更好發揮社會作用的項目，是政府太有管理偏好和自信，自己將之攬了過來。由此，在這個意義上看鎮管社區的鎮域范圍，則或許也是得當的。未來自治加信息化支撐的高效的管理方式可能完全可以對此加以支撐。也正是這樣，保留鎮管社區，而不貿然析出街，也可以作為一種選擇。

        筆者認為，經濟弱鎮、近郊鎮適宜走第一條路。而遠郊鎮、經濟強鎮則可走第二條路。

        特別是對于第二條路徑，既然不析出街道，相對來看，挑戰更大，這特別需要在基層公共服務單元確立、基層網格配置、社區共治自治等幾方面下好功夫，練好內功。具體來看，一是，要加強管理服務單元的確立，不能因為由鎮管就把事情一股腦丟給鎮里，而是要通盤考慮好如何將資源在鎮域范圍內有效配置，解決公共服務不到位的問題，特別是要用一些杠桿手段，吸引商家和相關醫院、學校入駐，例如上海一些地區嘗試的教聯體、醫聯體創新，即是一種很好的辦法，又如未來上海即將推出各社區的社區基金（會），其存款資源也是吸引銀行前往鎮域大居設點的籌碼；二是，基層網格配置，主要是進一步做好大聯勤，大聯動工作，用智慧社區解決相應問題；三是，社區共治和自治平臺的發揮，一方面，要建立以居民委員會為領導的小區議事協調機構，小區事情，盡量由小區做出，能在小區內部挖掘資源解決；另一方面，則要依托街鎮，搞好以社區委員會為工作體的共治平臺，把各方力量在鎮域范圍內統籌起來，推動形成項目共領，難題共解的機制。由此，發揮出相應的效應。進一步，倘若從外部來看，能夠建立更廣泛范圍內的導入地面向導出地的補償機制則更為理想。當然對鎮域范圍內來看，對此也要合理精細化核算相應成本，以使提出的訴求合情合理，能被導出地真正認可和接受。

        （作者系華東政法大學社會治理研究院副教授、上海市法治研究會社會治理咨詢服務中心總干事）