城市規劃師是否有義務保證規劃的平等性？很多人認為，規劃師既沒有必須實現空間正義的義務，也缺乏這方面的技術。法律往往沒有對規劃的公正性做出嚴格規定，因而公民不能以公正與否來詰難一項規劃的合法性；同時，現代城市規劃不是理想城市的藍圖，而是各方利益博弈的結果。由此，規劃師對規劃結果的公正性、公平性應該有多大程度的考慮，幾乎成為一個有關職業道德與“為誰規劃”的先驗性問題。

        即便假設規劃師有著上帝般的公正情懷，在一地的政治法律體制約束下，規劃有多少閃轉騰挪的空間，以及規劃師所掌握的技術能支撐多少公平性的考量，則又是一道現實中的可行性難題。

        可喜的是，已有許多規劃研究者在探討促進規劃平等性的可行技術措施。2014年美國科羅拉多大學丹佛分校建筑與規劃學院的兩位教授Jeremy Németh 與 Eric Ross 在美國規劃協會期刊上發表了一篇題為《為大麻規劃：大麻謎題》的論文，提供了一種考量規劃效果公平性的空間分析框架。這篇文章總結了美國醫用大麻診所（Medical Marijuana Dispensary）的空間規劃管治條例的效果。

        作為“當地不歡迎的用地類型”的一種，醫用大麻診所，與槍支商店、艾滋病治療所、性指向場所、夜店、帶有輻射和污染風險的工廠等一樣，受到區劃（zoning）、最小距離控制（proximity buffer）和密度控制等規劃手段的限制。

        區劃這一手段意味著，某種用地類型只能集中于規定區域內，例如，酒吧只可設置于商業用地區域內；最小距離控制，指某些有潛在風險的用地類型須與某些特定場所相隔一定距離之外，例如，艾滋病治療所常要遠離中小學校；密度控制，是規定一定時間和空間內可以設置的用地總量。

        長期以來，對“當地不歡迎的用地類型”的規劃手段一直受到一些學者的批評，因為這些不受歡迎的用地類型往往被設置于貧窮或少數族裔集中的邊緣化社區。通過空間分析，這篇文章的作者發現：現有的美國丹佛規劃條例，確實使可以合法設置醫用大麻診所的地點較多集中于貧困社區和少數族裔集中的社區。導致這種非平等規劃結果的規劃條例，主要與“區劃”規定有關，過程性原因恐怕與鄰避（NIMBYism，Not In My Back Yard）有關——中上層社區可以以其壓倒性的談判力與資源，來規避不受歡迎的用地類型、集中有益公眾的用地類型。

        作者呼吁，規劃師借鑒文章提供的分析模型，從而在規劃過程中充分考慮規劃結果的公正性，以避免因規劃而加劇不平等。

        哈佛大學城市規劃教授 Susan S. Fainstein 2009年發表的文章《空間正義與規劃》，則從城市規劃的公平性與民主性角度，提出了一些可供實踐的規劃原則。這篇文章深具理論內涵，從當代民主形式與公平正義的哲學定義談起，將城市規劃當成一種民主形式和實現公平正義的手段。

        她指出，當前規劃理論強調“公眾參與”與“協商（deliberation）”，這種范式稱為“交流型規劃（communicative planning）”。在此基礎上，作者提出了自己的“正義城市范式 （justice city approach）”。

        Fainstein指出，當前的規劃理論偏愛協商式民主（deliberative democracy）。不唯規劃，當下西方主流的政治學、公共政策、公共管理等領域中，協商式民主都廣受推崇與討論。在巴黎政治大學的研究生公共課“艱難時期的民主（Democracy in Hard Times）”中，主講教師EmilianoGrossman 本人就十分推崇協商式民主，幾乎將其看作當代西方民主制度危機的最終解決方案，他相信，通過協商式民主中各種意見的交互碰撞和理性剖析，可以凝聚出更優的意見與決策。

        Fainstein肯定協商式民主尊重平等性的價值與程序上的民主性，但如許多學者一樣，她質疑協商能否實現真正的公正與民主的“結果”。因為結構性的不平等與權力等級的存在，都將使協商式民主流于形式。

        所以，她提出了正義城市范式，以彌補交流型規劃只重過程不重結果的問題，并認為，當過程正義與結果正義沖突時，應舍棄前者而保證后者。

        正義城市范式的三個核?心內涵是“平等”（物質平等、機會平等、條件平等）、“多樣性”與“民主”。平等指空間安排上不同地點所獲得的資源平等，多樣性指空間功能的混合、不同群體的融合以及不排他的公共空間，民主指程序上的協商式民主。

        不過，作者也承認這三大支柱之間常常相互忤逆，規劃師幾乎永遠面臨權衡取舍。具體來說，保持“多樣性”，意味著對某些群體獨特性的認可與容忍，強化群體之間的差異性；實現“平等”意味著要再分配，而再分配就是消除那些鞏固群體特性的經濟安排，這就造成了多樣性與平等之間的分歧——例如后文提到的紐約規劃中的階層混合政策造成紳士化的后果。

        協商式民主的前提是，博弈各方形成互相信任的道德共同體，而這種互信因現實中公眾需求多樣性的存在，往往難以實現。再者，當我們選擇少數服從多數的民主原則時，那些最弱勢、最少數也最需要獲得援助的群體，卻可能無法得到應有的利益，這是民主與平等之間的對立。

        不單三原則之間常常相互沖突，Fainstein也坦承，這些原則的內涵本身，可能也隨時面臨挑戰。“平等”的含義從無定論。機會平等可能獨立于條件平等而存在嗎？那些能力更強的人應當得到更多回報嗎？殘疾人得到多于其他人的優待，算是公平嗎？在城市政策中要實現所謂“平等”，不比哲學討論簡單。例如，非營利性的社會住房公司，是否有權選擇租戶，從而排除那些“可能引起混亂的家庭”？

        根據正義城市范式的三個標準，作者評價了紐約、倫敦和阿姆斯特丹近年的總體規劃。

        紐約規劃重視多樣性：即城市功能的混合與不同收入階層的混合，但這卻為城市紳士化（gentrification）埋下伏筆；不同區域之間實現了平等，但對教育、就業與社會服務等問題的關注不夠；在公眾參與方面表現最差，因為規劃交給專門公司制定、缺乏廣泛的公眾參與。

        倫敦2004年的規劃具有法律效力，這涉及空間規劃與社會問題。由于系工黨政府執政期間頒布，這份規劃非常重視公眾參與與就業問題；但缺點是，這份旨在促進增長的規劃，很大程度上依賴私人投資，商業利益很容易傾軋民眾的需求和聲音。

        作者認為阿姆斯特丹的規劃在三者中最為“正義”，因為50%的住房為廉價的社會住房、強調不同收?入階層之間與不同族裔之間的混合。雖然與荷蘭福利國家全盛時期的90% （1945-1985年間，阿姆斯特丹90%的新增住房為社會住房）相比，50%的社會住房比重，已急劇下降，但在當今城市中仍極為可觀，在城市公平性方面遠超紐約與倫敦。

        最后，Fainstein提出實現平等、多樣性和民主的一些規劃原則。例如，大型城市建設項目應審慎考量其社會福利效應，尤其是對當地居民的影響；不以經濟發展為理由隨意搬遷居民和已有的商戶；區劃不應助長歧視性的空間效應；規劃的目標群體應參與到規劃的咨議過程中去。

        這些對我國當前的城市化建設熱潮很有警示意義。作者Fainstein 2010年出版的著作《正義城市》，一定程度上是對這篇文章的深入擴展，也值得研讀。

        規劃的公平性、正義性已得到一些學者的充分關注，并亟需進一步研究，從理論與實踐中總結出的一些原則，可成為城市規劃的行動指南。從更長期看，希望一些可被標準化的原則、程序能進入法律，更好地予以實現，因為這都是為了城市的正義：為了弱勢群體、苦難者本來就不多的福祉與利益。

        

        （作者系巴黎政治大學城市管理研究生）

        參考文獻：

        Németh J, Ross E. Planning for Marijuana: The Cannabis Conundrum[J]. Journal of the American Planning Association, 2014, 80(1): 6-20.

        Fainstein S S. The just city [M]. Cornell University Press, 2010.

        Fainstein S. Spatial justice and planning[J]. Spatial Justice n, 2009, 1.