如何明確新城的性質和輻射范圍

（一）從節點層級看，五個新城應定位于上海大都市圈城市網絡體系中的次區域節點城市

節點城市的節點層級與其經濟規模、功能能級、聯通廣度以及輻射范圍密切相關。除了紐約、倫敦、東京等頂級全球城市依托其龐大的經濟規模、強大的城市功能和廣泛的全球聯系，成為全球性節點城市外，大多數節點城市均為區域性或次區域性節點城市。作為世界級大都市圈，上海大都市圈城市網絡中的綜合性節點城市主要有3個層級，第一層級是全球性節點城市，主要是上海中心城區；第二層級是區域性節點城市，主要是蘇州、寧波、南通等中心城市；第三層級是次區域性節點城市，主要是昆山、太倉、常熟等城市。五個新城在總體上應屬于第三層級的綜合性節點城市，但在某些專業性城市功能上可打造成為區域性節點城市。應根據這一定位來規劃布局新城的相關功能和配套設施。

（二）從輻射通道看，五個新城應分別對應上海5條對外通道和經濟走廊，著力構筑各通道上的樞紐節點

五個新城應根據各自地理位置，分別依托相應的交通通道，打造特定的經濟走廊，形成各自輻射范圍。其中，嘉定新城應依托G15、G2、滬寧鐵路等智能經濟走廊，主要輻射長江南北的蘇州、南通地區；青浦新城應依托G50、S58等生態經濟走廊，主要輻射太湖南北的蘇州、湖州地區；松江新城應依托G60、S32等創新經濟走廊，主要輻射杭州灣北岸的嘉興、湖州地區；奉賢新城應依托G15和杭州灣大橋沿線的先進制造走廊，主要輻射杭州灣南岸的寧波、紹興等地區；南匯新城應依托海港空港和跨海交通走廊，主要輻射舟山、寧波地區和連接全球市場。 

當前五個新城存在“三個不足”和“六個短板”

綜合性節點城市的主要特征是具有較大的獨立性、廣泛的連通性和較強的輻射性，從這一要求看，目前五個新城存在著3個方面的明顯差距：一是獨立性不足。五個新城對中心城的依附度較高，尤其是在公共服務、要素投入和基礎設施建設等方面對中心城區依賴較大，缺少自我發展的意識和能力。二是連通性不足。當前五個新城的對外交往和人流、物流、資金流、信息流主要集中在與中心城區的單向聯系上，新城與上海周邊城市、新城與新城之間聯系薄弱。其中，長三角周邊城市與上海之間的通勤聯系主要是以周邊城市人員在滬中心城，如漕河涇、徐家匯、人民廣場、陸家嘴等地就業為主，流入新城的較少，而由于新城與周邊城市的產業雷同較突出、合作基礎薄弱，產業跨城協作仍處于起步階段。三是輻射性不足。近年來，五個新城主要是以區級行政中心的定位來推進建設，產業功能和服務功能發展仍偏慢，行政化、內斂化發展特征明顯，主要為本行政區內的企業和居民服務，面向區域的綜合服務能力不足，各種資源要素流量流入大于流出，對周邊城市缺乏吸引力、輻射力和帶動力。

之所以有上述差距，主要是五個新城的建設和發展存在“六個缺”：

一是“缺規模”。城市的經濟和人口規模是決定其輻射力和影響力的重要基礎。目前，五個新城無論是經濟規模還是人口規模，都與獨立的綜合性節點城市要求差距明顯。從經濟規模看，五個新城與周邊城市相比落差明顯。從人口總量看，五個新城與預期目標差距較明顯。目前，五個新城的常住人口密度平均在0.6萬人/平方公里左右，遠低于中心城區2.3萬人/平方公里的平均密度。五個新城常住人口規模在30萬～75萬之間，僅青浦新城（59.01萬）、松江新城（76.5萬）突破50萬，總體與百萬人口目標相去較遠。因此，綜合實力不夠，難以形成“生產力”。

二是“缺特色”。城市的功能優勢是增強其資源要素吸引力，增強其輻射力的關鍵因素。回顧新城前兩輪的發展，要么是以產業園區和房地產開發建設為主，要么以市政設施和基本公共服務設施導入為主，在功能建設上的力度明顯不夠。因此，盡管五個新城的城市形態有了很大改觀，但特色功能打造相對滯后。特別是與新城比鄰的上海周邊城市在快速發展中塑造的大規模特色產業集群相比（如昆山在光電經濟和產業科創中心建設方面已形成基礎優勢，太倉正依托其新材料和先進制造基礎加快在航空經濟的布局），新城特色產業集群的影響力和輻射力不足。松江新城雖依托G60科創走廊建設加快產業功能提升，但產業集群規模仍然偏小、特色標識尚不突出；奉賢新城雖然形成美麗健康城區特色，但產業高端化和規模效應不夠；嘉定新城、青浦新城產業迭代更新偏慢，產業創新引領力不足，現狀產業呈現小、低的特點。

三是“缺交通”。廣泛交通聯系和區域交通樞紐地位是構筑城市流量經濟節點功能的重要保障。目前，五個新城對外聯系主要以國道公路干線為主，連接長三角的對外交通特別是軌道交通較為薄弱，尚無一條城際快線，區域交通樞紐地位尚未形成，對外聯系的廣度、密度和便捷度存在明顯短板。當前，周邊的臨滬城市，基本都有綜合性的交通樞紐，但五個新城中僅有松江新城設有高鐵站，其他四城均無高鐵或城際軌道站點。松江新城其日停靠車次和年旅客發送量約為60車次/日，193萬人次/年，既低于同處于滬杭線上的嘉善縣（68車次/日，292萬人次/年），更遠低于同等人口規模的昆山市（220車次/日，1185萬人次/年）。同時，新城與新城之間交通聯系薄弱，特別是缺乏將各新城串聯起來的環狀軌道交通線路，使得新城無法成為樞紐型交通節點。據測算，各新城之間利用軌道交通的平均通勤時間需要2個小時，通勤效率較低。

四是“缺設施”。完備的公共服務、功能設施等促進城市自我循環、獨立發展的重要支撐。目前，新城各類服務設施均存在缺口。一方面，教育、醫療、科研院所等公共服務設施供給不足。調研發現，松江新城、嘉定新城對兒童專科醫院的需求迫切；松江新城對高中教育資源導入的需求強烈；與新城產業功能相匹配的中、高等科研院校尚不足。另一方面，標志性功能設施的數量、規模和影響力不足。青浦新城尚無一家大型劇院、美術館和音樂廳。盡管嘉定保利劇院、奉賢九棵樹文化藝術中心、松江廣富林遺址公園等已對近滬城市形成一定吸引力，但布點較散，尚未形成規模效應。因此，新城的高等級公共服務仍嚴重依賴中心城區，尚不能自我滿足，更難以為長三角城市提供服務。

五是“缺政策”。特有政策是加快新城發展，促進資源要素集聚的重要催化劑。目前，新城缺乏以建設綜合性節點城市為目標的導向性政策，前期發展所出臺的系列支持政策總體上未能落實，或因缺乏配套細則而無法操作。同時，各新城的產業發展、住房安居、資金投入等政策基本相似，新城特色功能定位不明晰，城市建設標準與中心城區不一致，阻礙了資源要素集聚。對于“需要什么樣的人”“什么樣的人會來”“人到新城來干什么”等問題，各新城尚不清晰。此外，由于缺乏特定政策的有效支持，五個新城仍以區行政中心的角色自我演進發展，可調用資源不足，導致新城與中心城的精品意識和精細化管理要求差距明顯。

六是“缺總部”。新城要對周邊城市形成一定的輻射作用，必須要有大型企業總部入駐。從國際上看，很多世界500強企業總部都落在國際大都市的周邊城鎮。缺乏大企業總部不僅限制了新城的經濟流量和人口流量，而且抑制了新城產出水平和經濟規模的提升。 

處理好三大關系

在城市網絡體系中，節點城市要發揮流量經濟節點功能，必須處理好與高層級、同層級和低層級節點城市的關系，實現不同層級節點城市間經濟流量的高頻交互，發揮核心樞紐作用。五個新城要打造成為獨立的綜合性節點城市，必須重點處理好三大關系：

一是新城與中心城區的關系，核心是處理好全市產業布局問題。上海中心城區要建成“五個中心”的核心區，需要進一步集聚國內外資源，提升城市能力；而五個新城打造綜合性節點城市，也需要集聚相應的資源。如果處理不好，有可能形成相互爭奪資源、自我競爭的現象。因此，必須統籌好全市產業和城市功能的布局，既不能因中心城區提升核心功能而制約新城建設，也不能因新城建設影響中心城區核心功能提升。可以將五個中心的功能進行細分，將部分細分功能布局在五個新城，從而形成中心城區與五個新城功能互補、錯位發展的格局。

二是新城與新市鎮的關系，核心是要解決好上海全市人口布局問題。五個新城要提升輻射力和影響力，需要集聚較大規模的人口；而鄉村振興中的新市鎮建設同樣需要有一定的人口集聚度，兩者在人口布局上存在一定的矛盾。從近年來各新城的新增人口來源看，10%來自中心城區，49%來自本區城鎮化人口。隨著上海人口總量持續下降，未來新城和新市鎮的人口矛盾還會進一步突出。因此，必須統籌考慮全市的人口布局和人口政策，既要保證五個新城形成一定的人口規模，又要避免新城人口的過度集聚，影響新市政建設和鄉村振興。為此，需要在全市人口政策上適當調整，引導外來人口向新城流動。

三是新城與新城的關系，核心是解決好交通布局問題。五個新城要建成綜合性節點城市，不僅要對臨近上海的周邊城市形成輻射作用，而且對上海市域范圍的其他新城也要有一定的輻射作用。為此，需要加強新城與新城之間的交通聯系，特別是軌道交通聯系。要優化市域軌道交通布局，改變目前以中心城區為中心向周邊放射狀擴散的軌道交通格局，構建以五個新城為次級交通樞紐節點的網絡狀軌道交通體系，促進新城與新城之間的要素流動。 

形成專業性功能特色，實現錯位發展

對節點城市來說，沒有特色就沒有集聚度。上海大都市圈范圍內城市密集，產業雷同現象突出，特別是上海市域面積只有6400多平方公里，如果五個新城在產業和功能上沒有形成各自特色，就會爭搶資源，相互掣肘，惡性競爭，形成不了節點城市所需要的集聚度和輻射力。

從目前的基礎和條件看，在五個新城中，只有松江新城起步較早、發展較為成熟，有可能培育出多維度的專業性功能特色，形成綜合性功能特色，其他4個新城都應依托各自優勢，打造專業性功能特色，建成上海大都市圈內專業特色鮮明、富有吸引力和影響力的節點城市。具體來看：

松江新城應依托相對完備的產業體系、“上海之根”歷史文化底蘊、G60科技創新走廊和大學城資源，以科教和雙創為動力，建成集產業、科技、文化、旅游于一體，具有綜合性功能特色的節點城市。

南匯新城應充分利用面向大海、海空港齊備的區位條件和臨港新片區的政策優勢，大力發展以海洋經濟為特色的節點城市，爭取建成全球海洋經濟中心城市。

青浦新城應充分利用長三角生態綠色一體化示范區建設契機，導入具有全國乃至世界影響力的會展、科教、醫療等資源，建成以綠色產業和高端服務功能為特色的節點城市。

嘉定新城應依托雄厚的汽車工業基礎、豐富的智能應用場景和新經濟優勢，強化產業集聚和價值鏈延伸，建成以智能汽車和新經濟為特色的節點城市。

奉賢新城應依托“東方美谷”產業集群、杭州灣沿岸新能源新材料工業基地和浙江實力雄厚的民營經濟，夯實對接浙江的門戶地位，建成以新材料和民營經濟為特色的節點城市。

 充分發揮政府第一推動力作用

（一）制定和完善產業和功能布局規劃，引導重大項目布局新城

要結合“十四五”規劃編制，按照五個新城打造綜合性節點城市的要求，對上海全市產業和功能布局進行重新規劃，明確各新城的產業和功能特色。在此基礎上，向五個新城合理疏解中心城區的部分功能，并引導重大功能性項目向新城布局。同時，要引導和鼓勵上汽、華誼等市屬大企業集團將總部遷入嘉定、奉賢等新城，發揮龍頭企業對新城發展的牽引作用。

（二）優化市域交通規劃，加強新城對外交通網絡建設

要按照將五個新城建設成為交通樞紐節點的要求，優化完善市域交通規劃；規劃建設以五個新城為節點的城際軌道交通線，形成連接長三角的交通樞紐；啟動規劃串聯五個新城的郊區軌道交通環線，打造新城“十字形”軌道交通節點；啟動研究連接大小洋山和舟山的跨海通道，打通臨港新城的對外陸路通道。

（三）按照建設綜合性節點城市要求，高起點編制五個新城規劃

要按照對長三角具有輻射帶動作用的要求，提高五個新城的規劃建設標準和基礎設施、公共服務配套標準；按照獨立城市的要求規劃建設高品質、富有活力的城市中心，提高城市的標識度和吸引力；啟動五個新城的舊區改造，提升城市面貌和生活品質；完善新城城區交通規劃，形成暢通、便捷的城內交通。

（四）進一步下放權力，賦予新城更大的發展自主權

要以“新城事、區里辦”為導向，進一步深化行政審批制度改革，在規劃、土地、投資、民政、物價等方面給予五個新城更大的建設和管理自主權，改變“郊區”的自我意識和“跑市里”現象。要將自貿試驗區和臨港新片區的一些改革舉措優先向五個新城復制推廣，積極鼓勵五個新城在政府管理上進行制度創新。

（五）研究出臺支持新城建設獨立綜合性節點城市的政策舉措

一是研究制定引導人口向新城流動的政策。支持新城根據新發展定位，結合實際制定重點人才目錄，對于目錄中人才實施有力的政策支持。二是加大資金政策支持，實施新城范圍內的“土地出讓金返還”政策，加大新城交通基礎設施、市政公建配套、改革試點項目市級投資力度和出資比例，研究成立上海新城建設基金和發行上海新城建設特別債券。三是強化土地政策支持。集中推進一批新城戰略留白地成片解鎖、容積率調整工作，加強對新城新增建設用地指標的保障支持力度，推動軌道交通站點周邊及生態廊道的混合用地試點，研究制定有利于盤活存量產業用地的稅費制度。 

（作者王丹系上海市人民政府發展研究中心城市處處長，彭穎、柴慧、谷金、鄭露蕎系上海市人民政府發展研究中心城市處研究人員。本文首發于《科學發展》2021年第4期，澎湃新聞經授權刊發，刊發時有編輯與刪節）