一、“不敢腐”初見成效

如果要問，這兩年中國最受世界關(guān)注的事情是什么？我想，答案一定是“反腐敗”。自2012年11月中共十八大閉幕以來，中國自上而下掀起了一場猛烈的反腐敗風(fēng)暴。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在過去的兩年里，大約有60名副部級及以上級別官員被查處。2014年，有30多名副部級及以上級別官員被查處，與2013年保持了類似的節(jié)奏，其中甚至包括3名副國級干部和1名前任政治局常委。平均而言，每個月大約有2名副部級及以上和10名副廳級及以上級別官員被查處。從反腐力度上看，2014年甚至超過了2013年。

高壓之下，談腐色變。一些涉及貪腐案件的重災(zāi)區(qū)，甚至人人自危，以至于網(wǎng)上出現(xiàn)了“官不聊生”的哀嘆。這足以說明，嚴(yán)峻的反腐敗態(tài)勢已經(jīng)發(fā)揮了強(qiáng)烈的威懾作用。大量貪腐官員被抓捕或起訴，只是從一個角度反映了存量反腐的情況。要看增量反腐的效果，就要看新一屆執(zhí)政黨最高層樹立的反腐規(guī)定是否發(fā)揮了遏制腐敗的作用。

為此，我們不能不提著名的“八項(xiàng)規(guī)定”。2012年12月4日，習(xí)近平總書記主持召開的中共中央政治局會議審議通過了關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定。其核心內(nèi)容是減少公款吃喝、公費(fèi)出國和公車使用這“三公”支出，杜絕鋪張浪費(fèi)和官僚主義。根據(jù)中央紀(jì)委發(fā)布的數(shù)據(jù)，自2012年12月4日八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施到今年10月31日，全國共查處違反八項(xiàng)規(guī)定的問題67737起，處理89585人，其中95%涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部。此外，我們收集了2012-2014年每個季度的中國白酒銷售數(shù)據(jù)，2013和2014年每個季度的白酒銷售量都出現(xiàn)了同比下降的趨勢。相對于2012年，2014年全年白酒銷售量下降了大約為7%。白酒銷量在很大程度上代表了公務(wù)接待支出，其銷量下降說明公款吃喝之風(fēng)得到了初步遏制。上述數(shù)據(jù)足以說明，這一次反腐敗的力度、頻次都是空前的。

按照中央紀(jì)委書記王岐山的理解，一個完整的反腐敗體系要達(dá)到讓官員“不敢腐”、“不想腐”和“不能腐”的目標(biāo)，其中“不敢腐”是治標(biāo)，“不想腐”和“不能腐”是治本。王岐山認(rèn)為，“不敢腐”已經(jīng)初見成效。治標(biāo)如此，治本如何？

二、制度反腐道路漫漫

治本之策在于制度，因?yàn)槲ㄓ兄贫炔拍鼙Ｕ贤该鞯某绦蚝头€(wěn)定的預(yù)期，才能對所有人一視同仁。要真正實(shí)現(xiàn)官員“不想腐”和“不能腐”，必須完善兩方面的制度：其一是建立有效的預(yù)防腐敗制度，其二是建立公正、透明的懲治腐敗制度。衡量反腐敗的政策是否治本，或者是否制度化反腐，關(guān)鍵就是看上述兩個方面的制度是否建立并完善。

然而，羅馬不是一天建成的，制度更不是一天煉成的。要理解中國政府在反腐制度化方面的步驟和舉措，首先必須理解執(zhí)政黨的意志。脫離國情虛談制度建設(shè)，無異于緣木求魚。

首先，2013年11月召開的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其第36條專門明確了“加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障”的方向，重點(diǎn)是構(gòu)建有效的預(yù)防腐敗體系。具體來說，主要包括三個方面：第一，推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)；第二，全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理；第三，推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度試點(diǎn)。

其次，2014年10月份召開的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其第四部分明確提出“保證公正司法，提高司法公信力”，其中有三個方面與構(gòu)建公正、透明的懲治腐敗制度相關(guān)。第一，完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度；第二，改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離；第三，構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機(jī)制，推進(jìn)審判公開。

十八屆三中全會和四中全會通過的上述決定明確了中國紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)以及相關(guān)部門在反腐敗方面的制度建設(shè)方向和步驟。從落實(shí)情況來看，盡管目前的反腐敗仍然處于“治標(biāo)為主”的階段，但是公允地說，2014年有關(guān)部門在治本方面已經(jīng)開始起步，其中不乏可圈可點(diǎn)之處。

1.紀(jì)檢體制變革可圈可點(diǎn)

在完善預(yù)防腐敗的制度方面，2014年的制度化進(jìn)展主要體現(xiàn)在紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的變革上。

首先，按照中央要求，紀(jì)檢監(jiān)察體系已經(jīng)開始由過去的屬地管理變成了半垂直管理體制，下一步將向全垂直管理體制過渡，即下級紀(jì)委將主要由上級紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)，這將顯著增強(qiáng)紀(jì)委辦案的獨(dú)立性和公正性。其實(shí)，早在2006年，各省紀(jì)委書記就開始逐步由中央或外地調(diào)任，而不再全部從本省提任。根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，到2012年底，由本地提任的省級紀(jì)委書記大約占40%，其余60%來自外省或中央。十八屆三中全會進(jìn)一步明確了加強(qiáng)上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)之后，2014年中央紀(jì)委已經(jīng)開始制定省級紀(jì)委書記、副書記的提名考察具體辦法。作為試點(diǎn)地方之一，8月份廣東省紀(jì)委起草了各級紀(jì)委書記、副書記提名和考察辦法，就提名人選產(chǎn)生范圍、考察方式方法、紀(jì)律監(jiān)督和責(zé)任追究等方面的事宜作了詳細(xì)規(guī)定。

除了明確本級紀(jì)委書記、副書記主要由上級提名為主，一些地方在增強(qiáng)紀(jì)委執(zhí)紀(jì)權(quán)力方面也邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐。2014年6月初，湖北省委明確規(guī)定，紀(jì)委書記（紀(jì)檢組長）在黨委（黨組）中的排位，不論資歷先后，都排在副書記之后、其他常委（黨組成員）之前。這一消息被中央紀(jì)委監(jiān)察部官網(wǎng)轉(zhuǎn)發(fā)，表明這一舉措得到了中央認(rèn)可，下一步可能會作為一種制度推廣到更多地區(qū)。

加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的第二個亮點(diǎn)，是巡視工作方式的變化。首先，2014年8月份，中央最高層要求，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組與省區(qū)市巡視工作小組的關(guān)系由過去的“指導(dǎo)”變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)”。這一變革，一方面是為了加強(qiáng)中央紀(jì)委和中組部對地方官員黨風(fēng)廉政行為的監(jiān)督和檢查，另一方面恐怕也是對地方巡視工作小組在巡視過程中缺乏獨(dú)立性、威懾力、執(zhí)行力的一種矯正舉措。其次，中央巡視工作的頻率、內(nèi)容和范圍發(fā)生了重要變化。在巡視次數(shù)上，由一年兩輪增加到一年三輪；在巡視內(nèi)容上，不僅包括常規(guī)巡視，還包括針對問題線索的專項(xiàng)巡視；在巡視范圍上，目前的巡視已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對全國31個省份的“全覆蓋”。

加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的第三個亮點(diǎn)，是紀(jì)檢系統(tǒng)增加了派駐機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步增強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督體制。2014年12月份，中央決定，由中央紀(jì)委在中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國人大機(jī)關(guān)、國務(wù)院辦公廳、全國政協(xié)機(jī)關(guān)等中央和國家機(jī)關(guān)新設(shè)7家派駐機(jī)構(gòu)。

2.官員財(cái)產(chǎn)公示舉步維艱

盡管紀(jì)檢監(jiān)察體制的內(nèi)部變革可圈可點(diǎn)，但是在最核心也是最艱難的官員財(cái)產(chǎn)公示方面，制度反腐之路依然舉步維艱。

世界各國的反腐經(jīng)驗(yàn)都表明，遏制腐敗的最有力舉措莫過于公示官員財(cái)產(chǎn)。因此，官員財(cái)產(chǎn)公示法被公認(rèn)為“陽光法案”。早在1994年，全國人大就將“財(cái)產(chǎn)申報(bào)法”列入立法規(guī)劃。20年過去了，這方面還是刻度式的進(jìn)展。2009年，新疆阿勒泰地區(qū)首次試點(diǎn)，在網(wǎng)上公布了部分官員的收入情況，如今參與試點(diǎn)的地區(qū)大約有40個。但是，根據(jù)記者的走訪，大部分地區(qū)在公示官員財(cái)產(chǎn)或收入方面，都是“曇花一現(xiàn)”，人走政息。一個完整的官員財(cái)產(chǎn)公式包括三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：申報(bào)、核查和公示。目前的主要問題是，公示的內(nèi)容沒有包括房產(chǎn)或住房面積，或者重申報(bào)輕核查，或者有核查但無公示。2014年，這方面的試點(diǎn)繼續(xù)在進(jìn)行，但尚無明顯的進(jìn)展。至少，目前似乎沒有哪個被查處的貪官沒有通過財(cái)產(chǎn)申報(bào)環(huán)節(jié)，這說明不完善的財(cái)產(chǎn)申報(bào)體制沒有發(fā)揮應(yīng)有的預(yù)防腐敗和察覺腐敗功能。

最近，《不動產(chǎn)登記暫行條例》剛剛公布，將于2015年3月1日正式實(shí)施。但是，這一法規(guī)主要是針對居民住房登記，完全不能等同于官員財(cái)產(chǎn)公示，在法理上甚至并不負(fù)有反腐敗的功能。

3.治理裸官初見成效

十八屆三中全會要求完善領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定，這里的“個人事項(xiàng)”包括收入、財(cái)產(chǎn)、家屬經(jīng)商、家屬出國等情況。如果不考慮收入和財(cái)產(chǎn)申報(bào)，其余個人事項(xiàng)的報(bào)告制度已經(jīng)初具雛形，有望對預(yù)防腐敗發(fā)揮一定的作用。

2014年2月，中組部印發(fā)了《配偶已移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法》，要求配偶已移居國（境）外的國家工作人員不得在5類限入性崗位上任職。據(jù)悉，上級按照3-5%的比例對官員個人報(bào)告事項(xiàng)進(jìn)行隨機(jī)抽查。12月5日，中組部首次通報(bào)抽查結(jié)果，5名擬提拔中管干部、數(shù)十名擬提拔廳局級和縣處級考察對象因查出問題被取消提拔資格。

4.激勵機(jī)制進(jìn)一步健全

上述體制或機(jī)制創(chuàng)新，重點(diǎn)在于讓官員“不敢腐”。在讓官員“不想腐”方面，2014年也有所進(jìn)展。12月初，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，決定在縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度。這一制度相當(dāng)于現(xiàn)代“品位分等制”，將職務(wù)和職級相對分離，可以給予90%的基層公務(wù)員更多的職業(yè)發(fā)展空間，改變了基層官員不升官就不能提級別、不提級別就不能加工資、不加工資就缺乏工作積極性的不合理路徑。此外，一些地方正在試點(diǎn)公務(wù)員調(diào)整工資方案，這些都有利于改善基層公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)狀況，從而增強(qiáng)他們廉潔奉公的意愿。

5.事后懲戒機(jī)制進(jìn)一步透明

對腐敗官員的事后懲罰是否公正、透明，不僅關(guān)涉到依法治國的根本理念，而且關(guān)涉到能否在事后減少腐敗的損失和反腐敗的成本。媒體經(jīng)常報(bào)道，一些官員一旦被查處，或者預(yù)料到會被查處，竟然選擇自殺，而不是期待法律的判決。這說明，目前對貪腐官員的審判體制還沒有足夠公正、透明到讓貪官也“信服”的程度。

不過，進(jìn)步已經(jīng)在路上。同樣是2014年底，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議通過了《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點(diǎn)方案》和《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》。上述方案的要點(diǎn)在于，跨區(qū)域法院和檢察院的設(shè)立，有望讓辦案機(jī)關(guān)減少行政干預(yù)，增強(qiáng)檢察權(quán)、審判權(quán)的獨(dú)立性，進(jìn)一步完善司法公正。

三、下一步重點(diǎn)是治本

從目前的情況來看，治標(biāo)初見成效，已經(jīng)為治本贏得了寶貴的時(shí)間。我們認(rèn)為，從2015年開始，反腐敗的重心應(yīng)該傾向治本，同時(shí)不放松治標(biāo)，最終在本屆政府換屆時(shí)實(shí)現(xiàn)以治本為主，治標(biāo)為輔，然后在下一屆政府任期內(nèi)完成對腐敗的標(biāo)本兼治。

為什么說2015年應(yīng)該重點(diǎn)治本？

第一，治標(biāo)初見成效，已經(jīng)創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境和公眾預(yù)期。紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)上打“老虎”，下拍“蒼蠅”，還有公安系統(tǒng)對外“獵狐”，已經(jīng)營造了一種全方位的“不敢腐”氣氛。從反腐成果來看，如果按查處官員統(tǒng)計(jì)，目前幾乎已經(jīng)到了一個高峰，2015年不太可能在查處官員的數(shù)量和級別上超過2014年。此時(shí)，全國上下都期待建立一種常規(guī)化、制度化、透明化的反腐敗體系。反之，如果一味迎合少數(shù)看客的心態(tài)，繼續(xù)以查處官員的數(shù)量和級別來衡量反腐成果，則反而會讓紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)陷入被動局面，將神圣的反腐敗行動庸俗化、民粹化。因此，要超越“以數(shù)量論英雄”的局面，中央就勢必要在治本上下功夫，在制度上下功夫。

第二，目前的適度集權(quán)體制和強(qiáng)勢領(lǐng)導(dǎo)人是推進(jìn)制度建設(shè)的核心因素。制度建設(shè)是個“苦差事”，責(zé)任在當(dāng)代，福利在長遠(yuǎn)。更何況，反腐敗制度是要限制當(dāng)權(quán)者的既得利益，甚至要將一些掌權(quán)的不法分子送進(jìn)監(jiān)獄和送上斷頭臺，必然阻力重重，任務(wù)艱巨。因此，歷史上凡是攻堅(jiān)的大改革，都需要適度的集權(quán)和有魄力的強(qiáng)勢領(lǐng)導(dǎo)人才能推進(jìn)。目前，中央最高層成立了領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)改革的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，地方也成立了相應(yīng)的改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)部力量整合，可以說反腐敗制度建設(shè)的天時(shí)、地利、人和已經(jīng)具備，只待有為者施為，有力者發(fā)力。

第三，治本才能為長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障。在過去兩年里，中國空前加大了反腐力度，但是在國際性監(jiān)督機(jī)構(gòu)“透明國際”不久前發(fā)布的2014年國際清廉排行榜上，中國的排名反而從2013年的第80名跌落到第100名。原因何在？就是因?yàn)榇笠?guī)模的運(yùn)動式反腐給海外投資者帶來了不確定性，他們擔(dān)心自己財(cái)產(chǎn)和投資缺乏可靠的保障，或者懷疑對外商的優(yōu)惠招商政策會受到影響。根據(jù)商務(wù)部的數(shù)據(jù)，2014年中國第二季度和第三季度吸引的FDI（境外直接投資）流量同比呈下降趨勢，這一點(diǎn)值得警惕。我們認(rèn)為，中國政府一方面需要繼續(xù)保持反腐態(tài)勢，但另一方面也應(yīng)逐步讓反腐敗在制度化、透明化的軌道上運(yùn)行，這樣才能讓海外投資者吃下“定心丸”。最終，制度化、透明化的反腐敗將有利于中國的長期經(jīng)濟(jì)增長。

在治本方面，下一步應(yīng)該在幾個領(lǐng)域取得突破。

第一，加快推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)公示進(jìn)程，重點(diǎn)是加強(qiáng)對申報(bào)財(cái)產(chǎn)的內(nèi)部核查。具體來說，要讓抽查過程更加透明、公開，這樣哪怕是1%的隨機(jī)抽查也能起到普遍的防腐威懾力；加強(qiáng)核查環(huán)節(jié)，對于謊報(bào)和瞞報(bào)行為，要予以公開曝光，而不僅僅是誡勉談話。總之，要讓財(cái)產(chǎn)申報(bào)發(fā)揮反腐“防火墻”的功能，以從源頭上堵住腐敗的漏洞。

第二，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，關(guān)鍵是讓權(quán)力運(yùn)行透明化、可問責(zé)。目前，腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是人事腐敗和重大項(xiàng)目腐敗。下一步可以在一些地方試點(diǎn)，對人事問題和重大項(xiàng)目的決策過程和結(jié)果在內(nèi)部公開，包括在適當(dāng)范圍內(nèi)公開黨委常委會的票決結(jié)果，并且建立有效的事后追責(zé)制度。如果權(quán)力不能被問責(zé)，就無法被監(jiān)督。

第三，限制“一把手”的權(quán)力。我們的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，“一把手”腐敗占腐敗案例的60%左右，而且腐敗的后果更嚴(yán)重。然而，目前對“一把手”的監(jiān)督比較薄弱，而限權(quán)比監(jiān)督更容易操作。可以在一些地方試點(diǎn)，將人事提名權(quán)擴(kuò)大到黨委常委會全體成員。

第四，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督能力。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，人人都是媒體，人人都可成為監(jiān)督者。反腐敗是事關(guān)全體百姓的千秋大業(yè)，因此要逐步擴(kuò)大輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督的作用。

第五，減少黨政機(jī)關(guān)對司法的干預(yù)，探索法院、檢察院實(shí)行半垂直管理。司法是腐敗的最后防線，關(guān)鍵是確保司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立辦案權(quán)，同時(shí)擴(kuò)大司法公開、透明的程度，繼續(xù)推進(jìn)全國四級法院的全部裁判文書網(wǎng)上公開。

（作者系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）