2010至2020年間，我國流動人口持續向經濟發達省市集聚的總體趨勢沒變，尤其是向長三角地區和珠三角地區流動的趨勢進一步強化。圖為2018年3月3日，廣州市海珠區大塘村，一座橋上人來人往。這里聚集著以小作坊為主的大量制衣廠，每年吸引相關從業者前來尋找工作。 人民視覺  資料圖

根據國家統計局2021年5月11日發布的第七次全國人口普查（“七普”）主要數據，我國流動人口總量大幅擴增，從2010年的22143萬人增加至2020年的37582萬人，年均增長率高達6.97%。

“七普”數據還揭示了我國人口流動的兩大趨勢：一是在規模上，流動人口總量增加，但增速放緩，“三普”（1982年）至“五普”（2000年）的全國流動人口年均增長率高達114.2%，而“五普”至“七普”的全國流動人口年均增長率僅達到8.1%；二是在方向上，人口流動呈現多點集聚化和范圍就近化的結構性轉變，即從原來的向北上廣等特大城市的單點集中式流動轉變為向經濟發達地區的多點集聚式流動，從原來“盲流式”跨省流動為主的流動轉變為有利于相關各方的“帕累托式”省內流動為主的流動。

人口與勞動力流動既是一種社會發展現象，也是一種經濟轉軌現象，這一特征在我國發達地區，尤其是長三角地區（本文的長三角地區不包括安徽省）、珠三角地區等東部沿海地區尤為顯著。從最新發布的各省市區的“七普”數據也可以看出，長三角地區仍舊是我國流動人口最為活躍的地區，是流入人口比例最高的地區。各地人口和勞動力向發達地區進一步轉移和集聚等諸多新態勢、新趨勢，無疑給以人為核心的新型城鎮化、流動人口福利制度改革、流動人口基本公共服務均等化和流動人口社會融合帶來了新的挑戰和新的要求，也迫切需要國家與區域在流動人口政策方面進行新的頂層設計和制度安排。

一、趨勢之一：流動人口規模大幅增加但漲勢較弱

20世紀80年代初至90年代初，隨著《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》（1984年）的發布，國家放寬了農村勞動力和農村人口進入中小城鎮務工和生活的要求，雖然政策仍具有限制性，卻在很大程度上促進了農村人口向城鎮的轉移。此后，我國流動人口政策經歷了以限制為主的政策“謹慎期”、以培訓為主的政策“搖擺期”，以及諸多社會福利逐步惠及流動人口的政策“普惠期”。

在此背景下，流動人口的規模不斷增加：1982年的“三普”表明，當時我國僅有670萬流動人口，占全國人口的0.6%；而2020年的“七普”數據表明，流動人口增加到了37582萬，占全國人口的26.0%，具體數據見圖1。

圖 1 . 1982—2020年我國流動人口規模變化 （單位：萬人）
注：1982年、1990年、2000年、2010年、2020年數據來源于國家統計局公布的全國第三至第七次人口普查；1995年、2005年、2015年數據來源于國家統計局公布的全國1%人口抽樣調查。需要特別說明的是，歷次全國1%人口抽樣調查數據的抽樣率均不相同，我們根據國家統計局提供的抽樣流動人口數量、全國人口數量以及抽樣率對當年的實際流動人口規模進行核算，結果為估計值，可能有一定的偏誤。

特征事實之一：流動人口規模大幅增加。

2020年我國人口總量達到141178萬人，其中流動人口數量占全國總人口的26.0%。從圖1中可以清楚看到，2010年至2020年是我國自人口普查以來流動人口數量漲幅最大的十年，與上一次人口普查16.5%的增幅相比，流動人口占總人口的比例增加了9.5%，十年內流動人口數量年均增長率高達6.97%。同期，我國人口年均增長率僅為0.51%。也就是說，拋開整體人口數量增長的因素，流動人口數量的增長幅度仍然較為可觀。

特征事實之二：長三角地區和珠三角地區仍然是流動人口最活躍的地區。

“七普”全國主要數據公布后，各省市區統計局相繼公布了本地區的“七普”數據。截至2021年5月20日，共有13個省市區公布了各自的流動人口總量信息，這些地區分別是北京市、上海市、重慶市、廣東省、浙江省、江蘇省、福建省、海南省、安徽省、云南省、河南省、河北省、廣西壯族自治區（湖南省公布的“七普”數據中不包含流動人口信息，本文不予討論）。各省市區流動人口的具體情況見圖2。

圖 2 . 2020年各省市區的流動人口占常住人口比重
數據來源：各地方統計局官方網站公布的本地區第七次全國人口普查信息。

從圖2中我們可以看出，我國流動人口占常住人口比例最高的6個省市區依次分別是上海、廣東、浙江、北京、福建和江蘇。從這個結果來看，特大城市（比如北京和上海）以及其他東部沿海發達省份仍舊是流動人口最為活躍的地區，尤其是長三角地區。上海和廣東的流動人口比例高達42.1%和41.3%，這說明該地區近乎一半的人口都屬于流動人口；浙江省流動人口比例緊隨其后，為39.6%，而同屬于長三角地帶的江蘇省流動人口比例則為27.9%，盡管與上海市和浙江省相差超過10%，但相比大部分的中部和西部省份仍然高出不少。

特征事實之三：人口和勞動力流動規模先升后降，漲幅緩慢，甚至有回落趨勢。

盡管人口普查數據的準確性很高，但由于時間跨度較大，難以了解流動人口逐年變化的細微趨勢，嵌入全國1%人口抽樣調查數據仍猶如隔靴搔癢。為厘清近十年人口增長新態勢下流動人口具體的變化趨勢，我們梳理了2011年至2021年國家統計局公布的上一年度《國民經濟和社會發展統計公報》、農民工監測調查報告等與流動人口情況相關的數據，由此得到的流動人口逐年變化趨勢見圖3。

圖 3. 我國流動人口規模與外出農民工規模對比 （單位：億人）
數據來源：國家統計局2011年至2021年公布的2010年至2020年《國民經濟和社會發展統計公報》、農民工監測調查報告。注：2020年以前流動人口規模變動幅度較小，2020年流動人口的數量大幅激增，流動人口的異常波動可以理解為統計偏誤。

整體來看，2020年以前我國流動人口規模和外出農民工（年內在本鄉鎮以外從業6個月及以上的人口）的規模呈先擴增后縮減的趨勢，且波動幅度相對較小。

具體來說，2010年至2014年我國流動人口規模從2.21億增加至2.53億人，從2015開始逐年緩慢下降至2019年的2.36億人；外出農民工規模則從2010年的1.53億人開始以每年增加1000萬人口的速度緩慢上升，2019年達到1.74億人的峰值后，2020年降至1.7億人，凈減少4000萬人。值得注意的是，外出農民工增長率是持續下降的，并在2020年出現了負增長。

外出農民工是流動勞動力的一部分，是流動人口的縮影。從圖3中可以看出，外出農民工數量拐點相較流動人口的情況稍有時滯，但變化趨勢和幅度與流動人口基本一致。盡管從“六普”以來，流動人口的數量大幅增加，但外出農民工增長率逐年下降提醒我們不能忽視其內在漲幅縮水的特征事實。

二、趨勢之二：人口流動范圍正從“跨省流動”轉為“省內流動”

從各地區情況來看，我國流動人口持續向經濟發達省市集聚的總體趨勢沒變，尤其是向長三角地區和珠三角地區流動的趨勢進一步強化。

圖4顯示，在省級層面，流動人口數量在全國流動人口中的占比，排在前三的是廣東省、浙江省和江蘇省。其中，廣東省流動人口占全國流動人口的比例高達13.9%，是浙江省（6.8%）的兩倍左右；浙江省與江蘇省的流動人口占全國流動人口的比例相差不到0.5%。這一數據表明，廣東省是我國數量和規模意義上的流動人口大省。

圖 4. 2020年各省市區流動人口占全國流動人口比例
數據來源：各省市區統計局官方網站公布的本地區第七次全國人口普查信息。

但從地區的層面來看，長三角地區和珠三角地區的流動人口數量同樣非常可觀，尤其是長三角地區的比例高達15.9%。將長三角地區、珠三角地區、北京市和重慶市的流動人口數量加總，占全國流動人口的33.3%，即全國三分之一的流動人口集聚在我國東部沿海地區和部分特大城市，在空間上形成了以長三角地區和珠三角地區為主的流動人口集聚地。與此同時，通過圖4的直觀比較發現，長三角地區相比珠三角地區的流動人口吸納力更強。（一般情況下，珠三角地區指包括廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門在內的九個廣東省地級市。由于廣東省統計局未公布地市級的流動人口信息，且這九個城市本身就是廣東省內流動性高的城市，這里用廣東省的數據近似替代珠三角地區的流動人口規模。與真實值相比，該數據偏高，但仍具有可比性。——作者注） 

除了流動人口在長三角地區和珠三角地區高度集聚化之外，近年來，我國人口和勞動力流動的流動范圍和流動半徑正以“跨省流動為主”轉向“省內流動為主”。

以農民工的流動范圍為例，2011至2014年，我國農民工跨省流動和省內流動數量同時持續增長，兩者之間的比例大約為46：54。自2015年開始，我國農民工跨省流動的數量開始持續降低，省內流動的數量卻依然在增長，整體來看農民工跨省流動的比例不斷降低，2020年降為41.5%。這一系列數據表明，近十年我國農民工更傾向于選擇在省內就近轉移，而非跨省流動，具體見圖5。

圖 5. 2011—2020年我國農民工流動范圍變動趨勢
數據來源：國家統計局發布的歷年農民工監測調查報告。

省內流動比例持續擴大存在兩方面的原因。一方面，全國范圍的戶籍制度放寬帶來刺激效應。我國流動人口的落戶門檻逐步放寬，流動人口的福利政策不斷優化，基礎設施和交通水平不斷提升，人們的流動意愿不斷增強，整體的流動規模便呈現出擴張的趨勢。另一方面，內陸地區追趕式發展帶來提升人口競爭力的效應。

隨著東部地區的持續發展，內陸地區也不斷加快改革步伐，人口流動也從原來的向北上廣等特大城市流動，轉變為向就近的、經濟發達的大中城市，甚至是小城鎮轉移。比如，在河南省和安徽省這樣的中原省份，省內流動人口的比例占據流動人口總數的絕對優勢，河南省的省內流動比例高達94%，僅有6%的流動人口屬于跨省流動，具體見圖6。

圖 6. 各省市區外省流入人口與省內流動人口比例
數據來源：各省市區統計局公布的本地區第七次全國人口普查信息。注：北京、上海與重慶屬直轄市，三地公布的“七普”數據中不包含內部流動人口來源數據，此處不予討論。

省內流動不僅可以有效化解流動主體遠距離流動所承擔的高昂機會成本和經濟成本，還能優化本省的勞動力的空間調配，提高本省資源的配置效率，進一步推動本省經濟建設。

然而，“省內流動”是否正一步步掩蓋或替代“跨省流動”，成為人們在確定流動范圍時的首要選擇呢？事實并非如此，省內流動的比例確實在擴大，但跨省流動的“存在感”也沒有被湮沒。廣東省和浙江省這樣的東部沿海發達省份是跨省流動大省的地位沒有發生改變，長三角地區和珠三角地區外省流入人口的比例仍然占據流動人口的絕大部分，東部沿海地區仍然是各省市區人口的集中流入地。以浙江省為例，外省流入人口占本省流動人口總量的63.3%。

三、政策啟示

總的來看，我國流動人口在規模、流動方向與范圍選擇上主要呈現以下新的趨勢性特征：盡管流動規模進一步大幅擴張可能存在內生動力不足的問題，但人口向經濟發達地區聚集的總格局沒有改變，甚至有進一步強化的趨勢，尤其是在長三角地區；同時，“跨省流動”仍占據東部沿海地區省市流動人口的主導地位，“省內流動”則在部分內陸省市逐步成為主要趨勢。

這種流動人口在東部沿海地區的跨省集聚化與內陸地區流動人口在省內就近轉移的格局，不僅說明長三角、珠三角等發達地區作為全國吸納人口流動重鎮的核心地位短期內不可撼動，而且說明，正在崛起的內陸省市的流動人口吸納能力和人口競爭力也在不斷加強。東部沿海地區與內陸地區差異化的這種流動趨勢和流動方向，與各地經濟發展和結構調整對勞動力和人才的現實需求相匹配，可以實現包括人口和勞動力等要素資源在空間上的優化配置。

我們認為，無論是全國流動人口政策的頂層設計，還是區域性流動人口政策的規制安排，都需要結合“七普”數據所呈現出的人口流動新的特征化事實，特別是新的流動趨勢，做出進一步的優化與改進，發揮市場在人口和勞動力流動中的決定性作用，以推動人口、勞動力和人才自由流動市場的最終形成。

全國層面，首先，要充分利用和挖掘“互聯網＋”、“大數據”、“區塊鏈”等現代技術，深化城鄉間、地區間、部門間和產業間的人口和勞動力流動數據共享機制，建構全國人口和勞動力流動的現代監測系統，為流動人口政策的制定和優化提供動態的現實依據。

這一過程中，要以市場需求為導向，加快建立與流動人口要素供給相匹配的高效的就業崗位與信息需求的實時查詢系統，減低勞動力供給與市場需求相互間的信息不對稱性和不匹配性，引導人口合理流動。

其次，轉變對流動人口的定位，由傳統的作為城鎮化建設普通勞動力的“蓄水池”，轉向新型城鎮化建設的技術型人才的“后備軍”，加大對他們的就業培訓投入，擴大對他們的職業技能培訓范圍，使流動人口向技術型、專家型、職業化人才轉變。

最后，更加注重地區和城鄉間人口雙向自由流動及其背后附載的系列社會福利的均衡化與平等化，強化和完善農村與欠發達地區養老、醫療、衛生、教育、住房等基礎設施和公共衛生條件，發揮城鎮與發達地區對農村與欠發達地區的輻射帶動效應；與此同時，農村與欠發達地區需要改變傳統、單一的勞務輸出模式，充分彰顯自身比較優勢，加大本地區對勞動力和人才的內吸力和競爭力，實現自身的內生式發展和超常規發展。

區域層面，首先，政策的制定要有前瞻性，應該建立一整套人口流動監測與反饋機制。

其次，為減少地區內部人為的政策和制度安排之間的壁壘、沖突與矛盾，“十四五”時期及以后更長的時間里，政策應該朝著區域一體化方向發展。比如對長三角地區而言，可以借鑒美國組建專門的流動人口專項管理機構以及京津冀地區成立協同發展領導小組的經驗，在長三角一體化的全局框架和最優目標引導下，建立長三角地區跨省市、多層次的管理和服務機構，發揮不同省市間的協同效應，推動區域無障礙、成體系的人口有序流動的形成。

最后，社會福利的公平化和公共服務的均等化需要在發達地區率先探索并在全國逐步推開。長期以來，流動人口和外流勞動力為城市和發達地區奇跡般的持續增長和飛躍式發展做出了重要貢獻，理應享受飛躍式發展所帶來的系列紅利。作為發達地區，長三角地區有責任、有義務發揮財政、稅收等先天優勢，率先探索流動人口專門的社會福利公平化和公共服務均等化的機制設計，推動流動人口享受與本地居民同等的社會福利和均等的基本公共服務格局的形成，由此反過來激發流動人口在本地區后續發展中更大的潛力和動力。

未來的流動人口政策的設計需要改變傳統的“流動人口某一方面成為問題時才將相關政策的制定和出臺提上日程”的被動思維，更加凸顯以人為本、以市場為導向，更加主動、開放，更注重多方位的社會融合，并探索和建構與國家經濟和社會發展需求相匹配的、完備的現代流動人口政策體系。

在這一過程中，流動人口的平等就業、公平社會保障和均等公共服務等將得到全方位的保護和落實，最終實現流動人口的全面發展，全體人民共同富裕，人民生活更加美好。

(本文作者樊士德是南京審計大學經濟學院教授，金童謠是南京審計大學經濟學院碩士生。 )