“APEC藍”告訴我們，只要人為，霧霾可治。從全球經驗看，小汽車的保有量和使用率等，是城市環境與空氣質量的重要影響因素。很多人認為，不應為小汽車一味創造條件。但相關政策究竟如何實施？

        事實上，人們逐漸減少對小汽車的使用，正是英國等一些歐洲國家近年來發生的情況。不久前，針對交通問題，上海社會科學院副院長何建華，與途經上海的英國倫敦大學交通運輸研究中心教授、中國交通部研究院特聘專家彼得·瓊斯（Peter Jones）進行了一次對談，澎湃新聞記者特地對這場對話進行了記錄和整理，以期得到對中國城市有啟示的政策經驗和發展借鑒。

從優先發展機動車，到講究城市質量

        何建華：近年來，中國首都被戲稱為“首堵”。北京寬敞的長安街，有時竟然變成“停車場”。中國其他城市，如上海、廣州、杭州，擁堵局面也與之類似。事實上，隨著改革開放與經濟發展給人民帶來的財富增長，中國也快速變成“車輪上的國家”，很多中國家庭擁有了私家車，汽車成為私人財富的象征。汽車保有量急劇擴大，給城市帶來令人煩擾的交通擁堵和霧霾。不過，我們也從電視新聞中知道，這是世界各國面對的共同難題。請問教授先生對全球普遍的交通擁堵現象怎么看？

        彼得·瓊斯：交通擁堵的壓力來自兩方面。其一是農村人口向城市集中；其二是城市交通的車輛保有量不斷增長。

        在歐洲，農村人口向城市人口集中、城市車輛保有量增長這兩個現象，相隔近百年才先后出現；而在中國，二者同時發生。在歐洲，我們有更多時間解決交通問題，但在中國，交通壓力的問題迫在眉睫。

        但我認為，中國可以借鑒國際經驗。隨著城市發展、人們收入提高，在私家車保有量和使用率提高的同時，人們對待擁堵問題的態度和對策也與時俱進。我們做了一些調研，發現交通政策大致歷經三個階段。

        第一個階段，政府鼓勵人們買車、修建高速公路、提供更多停車位，滿足人們不斷增長的需求。但這也導致交通阻塞、空氣污染等諸多問題。在人口密集的城市，修更多道路不能緩解交通壓力，人們試圖尋找新的解決之道，這就進入第二階段：政策從“如何滿足車輛對道路的需求”，轉向“如何使人們更好地在城市里流動”。比如，不是讓車子獲得更多通行可達性，而是鼓勵替代性交通方式。在北京，為減少空氣污染和交通壓力，已建造了500公里以上的地鐵。我相信上海也停止了道路的大規模擴張建設，轉而投資地鐵等公共交通。

        但我認為，京滬兩地的差異在于對土地的利用。北京更像美國的城市，更為“車輛導向”。因城市比較分散，若要建設能滿足每個人需求的公共交通，會比較困難；而上海更像歐洲的城市，其城市結構決定了它更易提供便捷的城市交通方式。因此，上海的公共交通使用率高于北京。由此，城市結構、土地資源的規劃和使用，是影響城市交通方式的一大重要因素。

        在歐洲西部的城市，以及美國東海岸城市如紐約、波士頓，乃至韓國首爾，我們可以發現，它們已發展到了第三階段。在此階段，人們追求干凈、舒適的工作和生活環境。在第一階段和第二階段，城市道路被視作居民在城市移動的載體；而在第三階段，它們更多被視為公共空間乃至城市宜居健康環境的一部分。因此，第三階段的城市更容易吸引高學歷人才，發展旅游業，吸引更多產業投資。

        在倫敦的金融中心，四五十年前，人們建起高樓時，會關注有多少停車位；而現在，人們卻要求減少停車位，以保證城市環境質量，吸引更多投資。為營造更良好的城市環境，我們減少了使用汽車的空間，增加了自行車騎行空間和公共空間。我們減少了在第一階段建造的基礎設施，如拆除一些高速公路。在第三階段，車輛保有量出現了下降趨勢。倫敦的車輛數開始減少，因為人們有了更多騎行和乘坐公交的舒適空間。我們不再優先發展機動車，而是講究城市質量。

        何建華：這個現象非常有意思，某種意義上說，人們關于汽車與出行的觀念在轉變，不再追求對汽車的擁有，而是轉向城市生活環境質量。

        彼得·瓊斯：這樣的觀察符合實際情況。城市管理者和市民對汽車與環境的觀念正在發生很大變化。

        在1971年的倫敦，40%以上的出行者采用自駕車。1990年代中期，這一數字上漲到46%。但2010年這一數字下降到35%。人們愈發富裕，但開車頻率越來越低。我們更多使用替代性的出行方式，如自行車、地鐵、步行等。同時，城市生活愈加豐富多彩，人們愿意花更多時間享受旅途的快樂，使用替代性的出行方式到達目的地。巴黎、維也納、哥本哈根和柏林等歐洲城市，均是如此。

        再分析一下第三階段政府采取的政策。對大多數城市來說，有四個關注點：交通事故率、交通擁堵、二氧化碳排放和空氣污染。一些情況下，可以通過嚴格管制達到目的。但其實，上述問題都可以通過降低小汽車的使用水平來解決。

        所以，在第三階段，城市需要進行財政支持和相應立法。從以下幾方面的政策，我們可以對此進行推動。

        第一是交通管制，如停車位管制、車流管制等。這些可通過空間或價格杠桿完成，如收費、罰款。第二，我們也可努力使公共交通更便捷高效，如發展公交車、鐵路，或鼓勵本地市民騎自行車、步行。第三，土地的合理使用十分重要。如果一塊區域內有居民區、辦公樓、學校，人們就可以減少出行需求。如果能使人們更便捷地騎行或步行至汽車站、地鐵站等交通點，政策也就能有效地起作用。我覺得上海這一點做得較好。但就我個人經歷而言，北京的某些地鐵站點設計得不太合理，應需要考慮不同建筑之間人們的通勤可達性。第四，發揮互聯網的重要作用。例如，網絡購物使人們得以足不出戶購買商品。在倫敦，地鐵站有收取快遞的站點，人們上班時可在網上訂購商品，下班后可在離家最近的地鐵站收貨；此外，在家辦公也能減少道路交通壓力；3D打印技術對交通和物流也有影響，3D打印機使人們無需上網跨洋訂購某些貨物，可以購買本地的3D打印產品，只需支付軟件費用。

        隨著政策出臺，人們的交通出行行為也開始改變。在第一階段，買車是身份的象征，人們會駕駛以彰顯地位；在第二階段，隨著公共交通發展，人們開始混合使用私家車和公共交通方式出行；在第三階段，隨著自身態度改變和政策引導，人們開始放棄或減少使用私家車。

        一年前，我來上海參加研討會，探討如何鼓勵人們減少私家車出行。人們告訴我，在中國，讓人們放棄開車出行是不可能的。我回答說：“其實方法很簡單，哪一天你們的市長乘地鐵出行了，問題也就解決了。”臺下的人都笑著說：“那樣的事不可能發生。”我回答：“所以這才是問題所在。”在歐洲，很多有身份的人都很愿意使用公共交通出行，因此這也為更多人接受。總之，態度改變十分重要。在倫敦，交通擁堵依舊不容樂觀，但人們的滿意度還是提升了，因為人們居住的環境變好了。

交通管制與擁堵費收取

        何建華：教授先生，人們一談到交通，往往就會自然想到一個詞：管制。能否介紹一下英國乃至歐洲國家交通管制的具體細節？

        彼得·瓊斯：管制交通的方法主要有兩種：一是管制停車位；二是控制交通流量。

        就前者而言，我們可以從四個角度解決：其一是物理空間方面的措施，如限制停車位數量；其二是管理，對已有車位，我們可以對其使用者權限（由誰）、停車時段（什么時候）和停車時長（多長時間）進行管理；其三是價格手段，根據停車時長收取費用；其四是技術手段，隨著互聯網的發展，我們可以提供停車位的具體信息，讓車主了解車位實時信息。

        現在，在倫敦市中心，每個停車位都安裝了傳感器。傳感器能感知車位上是否有車，提供相應實時信息。實際上，市中心10%或20%的交通事故，是在人們尋找停車位時發生的。倫敦提高了市中心的地面停車價格，以保證空余15%的停車位。此外，我們還提供實時停車信息，間接減少事故發生率。

        當然，交通政策有其局限性。在很多西歐城市的市中心，20%至30%的行車是橫穿市區的，不需要停車位，也就不受到交通管制；在市中心，還有很多私人停車位，同樣不受公共政策約束；而在西歐，政府也受到當地居民的強大壓力，因為居住在街道兩旁的住戶需要停車位。總而言之，控制停車位是一條有益的解決途徑，但非一劑萬能藥。

        而從控制交通流量出發，同樣有四個解決角度。其一，物理空間方面，我們可以通過限制車輛流量，降低道路承載量。例如在瑞士蘇黎世市郊，設有交通信號，顯示有多少車輛可進入城區，以減少城區道路擁堵。因此，通過管制可保護本地居民或本地商業活動，使其不受日間外來車輛影響。這個案例也包含了第二個角度，即從使用權來控制交通流量。

        其三是價格杠桿，即征收“擁堵費”或“道路費”，要求車主支付高峰時期道路的使用費。其典型案例是倫敦、斯德哥爾摩和新加坡。

        其四，即信息技術應用，這一點也十分重要。人們可以通過信息技術了解道路交通狀況，并知曉所需費用。

        以上政策也有缺陷。比如，瑞士的市郊管制往往導致早高峰時段外來車輛排長隊進城的現象。此外，如果僅允許特定車輛進入特定地段，則其他車輛不得不繞道而行，可能會造成更多污染和二氧化碳排放。因此，我們要將以上措施綜合使用，在平衡之中找到解決問題的有效范式。

        何建華：交通擁堵費是一個有趣的話題。有專家提出，上海也應考慮借鑒這一措施。能否為我們介紹一下歐洲交通擁堵費的具體細節？

        彼得·瓊斯：要實行交通費收取，很重要的一點，是弄清這筆費用為什么收取、怎樣收取，要使人們理解這項措施。我們考察了不同的交通費方案，基本可歸納成兩種模式：其一是“使用費”，是基于車主享受了道路服務而收取，其二是“污染費”，是基于車輛產生的不良影響而收取。在倫敦，我們收取的“交通擁堵費”，即從上述第二點考慮出發。

        交通擁堵費實施效果如何？我們知道，車輛行駛速度和車流量的關系并不呈線性相關。當車流量上升，達到某一值后，平均車速會急劇下降。所以，當我們適度減少車流量，道路行車的速度就會有很大提高。在英國，遇上學生放假日，道路交通狀況就會大大提升——其實學生放假期間，總車流量僅減少了15%，但人們的出行速度和舒適程度卻大大提升。

        如果某個城市考慮征收交通擁堵費，就要發展相應的支持系統，如替代性交通方式，以使人們有更多出行方式的選擇；此外，也需要有測評機制，衡量在某區域實施交通擁堵費后產生的消極影響。舉例說，比如在某個區域征收交通擁堵費，人們就會傾向于把車停在該區域外圍，步行進入該區域。但這會對原本該區域內的居民或商戶造成麻煩，所以我們應該在區域內設置一定停車位。

        在倫敦，如果對環線道路征收擁堵費，人們就會傾向從支路走。這也是我們要考慮的因素。就我所知，北京也考慮過征收環線的擁堵費，但通過實驗模型發現，人們會抄小道，開車穿過居民區，造成更嚴重的擁堵、污染。因此，我們對擁堵費措施應作全盤考慮。

        我認為，中國征收交通擁堵費的技術是成熟的，但重要的是老百姓的接受度。具體來說，政府應關注如下幾方面：第一，市民都不愿被征收所謂“交通擁堵費”；第二，我們很容易知道同型號、同樣使用率的汽車對環境的污染程度一樣，但不同的汽車，造成的交通擁堵程度不同，事實上，只有少數車輛造成了交通阻塞。所以，關于每輛車到底造成了怎樣的擁堵，即擁堵費的公平性，也頗具爭議。當地居民可能抱怨通勤市民造成了交通擁堵，而后者又可能把問題歸咎于接送孩子上下學的家長。

        經濟學會說“邊際成本”。隨著車子數量增加，擁堵成本大大增加。從經濟學理論看，致使擁堵成本躥升的是最后增加的少量汽車，所以人們往往覺得，超出車流限額量的少數車該為擁堵費買單。但政策卻是，每位車主都該為擁堵買單。從經濟學理論看，最后那些多余的汽車出行該承擔交通擁堵的責任；但從政策角度出發，征收擁堵費是為保障公平，并減少人們開車出行。從社會層面看，不能說這部分“多余的”汽車出行不重要，就該被征收費用。比如，家庭貧困的人開車帶母親去醫院看病，從經濟角度看，這也許是多余的、無意義的車輛使用行為，但它仍具有社會意義或對家庭的重大意義。

        在英國，每年需交付道路稅。人們對道路的使用，其實是免費的。目前，政府向車主征收了大量稅，汽油費用中，一半用于交稅。但未來10-20年，汽油稅收入將因使用高效能汽車、電動汽車等而明顯減少。因此，政府將開始征收道路費，用以修建和維護公共道路。

        公路署目前也在考慮對部分高速公路和主要的城際公路收取交通費。我個人認為這有一定局限性。高速公路路段針對點到點的汽車運輸收費，因此是可測量的、可行的；但向城際道路收費，可能會變成社會問題。比方說，人們可能每天需要通過城際道路到達居民區，例如女兒到母親家為她做飯。如果收取使用費，人們往往會難以承受。所以，交通費的征收是具有重要意義但也十分敏感的議題。在歐洲許多城市，道路擁堵費的提案都未獲通過。

        可以具體考察這些擁堵費提案失敗的原因。首先，擁堵費可能是個政治性話題，如政黨為爭取投票而向民眾承諾不收擁堵費。第二，交通擁堵費往往因城市領導人堅定和強硬的立場才得以實行。第三，阻礙交通擁堵費獲批實施的原因，還有其本身目標的模糊性。有人說收取的目的是減少擁堵，有人說是改善空氣質量，還有人說為增加財稅。對此，公眾會感到疑惑。政府需要證明，征收擁堵費是解決交通問題的有效途徑；在英國，來自法律的質疑也是負面的：人們交了錢，卻無法確保看到實際好處。在那些尚未采納擁堵費政策的城市里，人們還擔心收費的公平性，如哪些空間收費、哪些人實際獲益。對很多人來說，繳費是不得已的選擇，因為他們需要開車，但他們繳了費，也沒有看到道路狀況有所改善。

        何建華：那么政府應該如何使公眾接受擁堵費？

        彼得·瓊斯：我們發現，在倫敦，在政策施行前后，民眾支持度隨時間發生變化，在政策正式施行點之前，民眾支持度呈下降趨勢；而當政策真正實施后，支持度會上升。所以，要實施收取擁堵費的官員，可以像當初的倫敦市長那樣，相信民眾最終會支持自己，從而堅定地實施政策；也可以借鑒斯德哥爾摩，政策實行6個月后，讓公眾比較實施前后的感受；從公平性角度看，也可以對特殊人群，如當地居民或殘疾人，采取免費或打折收取擁堵費的方式。

        收取擁堵費之前，也要改進其他替代性的出行方式，如地鐵或公交車；我們還應讓公眾很清晰地了解到這些擁堵費的用途，比方用于道路建設、改善出行環境等。

        如果計劃征收擁堵費，要考慮到，這不僅是收取一筆錢，而是提供更好公共服務的保證。怎么從積極的角度體現政策對人們的好處，而非一味向人們收錢？對此我有一點個人的想法。可把這項費用命名為“區域停車費（Area Parking Charge）”。也就是說，如果人們想進入某個區域，就要支付一定費用，同時可以在該區域內享有一定免費停車時長。例如，支付10英鎊“區域停車費”，可進入該區域且免費停車兩個小時。如果采取這項措施，那些本想從該區域內橫穿而過的司機，可能選擇繞道而行，因為他們覺得僅僅穿過那里不值得花這筆錢。這種做法或可減少20%至30%的車流量。一般而言，商戶可能擔心征收擁堵費會對生意不利，而在“區域停車費”政策下，顧客流量不會因擁堵費減少，因為他們本來就要支付一定停車費，而“區域停車費”保證了他們有免費停車時間；對該區域內有公司免費停車位的上班族或原本有私人停車位的車主來說，在該政策下，他們會傾向于不開車上班，因為開車上班本不用付停車費，但現在要多付一筆“進區域費”（即“區域停車費”）。以上是我的一個建議，它既考慮了對主要群體的關注，也考慮到了該政策對其他人群的影響。

觀念是怎么轉變的？

        何建華：當代社會，汽車已成為一種生活方式，成為現代人的一種文化現象，剛才您提到汽車發展的三個階段，以及人們不同的價值認同。就目前中國而言，第一個階段還沒完成，政府在鼓勵汽車產業發展；同時也意識到由此帶來的不利影響，在大力發展公共交通體系。總體而言，汽車保有量還在增加。我想知道在英國乃至歐洲，人們目前對汽車的觀念怎樣？對中國人有何啟示？

        彼得·瓊斯：這個話題很有趣。從西歐國家、日本以及澳大利亞等地的發展看，可以看到汽車保有量的“峰值現象”：汽車數量已達到頂點，目前在逐步下降；同時，人均駕車里程數也在下降。在美國，情況亦如此。

        去年，我對英國近二三十年來的汽車駕駛做了深入研究，發現男性駕車里程越來越短，而女性的駕車里程越來越長；年輕人開車更少，老年人卻開得更多。駕車里程因人群而異，但總體而言，人均水平是下降的。 

        以前，在英國20-30歲年齡段人群，男性的平均駕駛里程數遠高于女性。然而，從上世紀90年代中期至2000年代中期十年間，女性的年均駕駛里程數并無太大變化，但男性的相應數據卻下降了2000英里。這種現象并非僅出現于英國，在德國、美國也存在。我們尚不知曉原因，但可能是經濟（年輕人不再像過去那樣有錢），也可能是技術發展或心理變化的因素——男性以前靠車子來增添魅力，現在可能以擁有一臺iPhone為榮。

        就英國而言，我認為男性年均駕駛里程數的變化與不同群體有關。全職工作的年輕男性會比在讀書或兼職工作的男性開車更多；獨居的男性會比和父母居住的男性開車更多。總體而言，越來越多的年輕男性實際開車的里程數減少，可能是全職工作的男性比例減少、兼職工作的男性比例增多。

        考察開車目的地可以發現，兩大區域的車輛在減少：一是商業購物區，二是與朋友聚會的休閑娛樂區。我認為這可歸因于互聯網蓬勃發展。我們還在德國、美國做更多研究，以此確定此類現象是暫時的，還是具有長遠影響的。

        在30歲以上年齡段中，男性年均駕駛里程數也在大幅減少，或許這是由于上世紀90年代中期至2000年代中期，公司的車輛政策有較大變化。此前，英國的公司會給予員工豐厚的汽油使用抵扣稅和免費駕駛里程數。如今，如果獲得公司價值1000英鎊的免費汽油，則要支付對應的汽油稅。所以，有免費汽油的人少了很多。目前，全國的公司車輛里程數減少了近40%。

        居住在倫敦市區外的人口往往較富裕，該群體有“雙高特征”——開車里程數高；使用火車的里程數也很高。我們發現，上世紀90年代中期至2000年代中期這十年間，該群體使用公司車輛的駕駛里程數減少了近一半。這些減少的開車上班出行里程，被相應增加的乘火車上班出行里程替代。而從全國范圍看，開公司車出差的里程數每減少4英里，乘火車出差的里程數就會增加1英里。綜上所述，開車上班出行與乘火車上班出行的替代比是1:1，而開公司車出差與乘火車出差的替代比是4:1。所以，去年在做一項關于北京的交通研究時，我就提出，減少公務車使用，將對減緩交通壓力起到重要作用。

        何建華：您提到的建議，在中國已開始實行。中國政府已開始進行公車改革，取消廳局級以下公務人員的公車配置。有的地方政府在車輛上安裝了GPS定位系統，來監控公車使用。

        彼得·瓊斯：這點和我們的做法很相似。英國曾采取一項稅收政策，即駕駛里程數超過一定數值后，相應征稅就會減免。所以往往在年底，很多人會開車去蘇格蘭，以此增加自己車輛的里程數，獲得稅收優惠。

        我們需要更多交通實時數據，為交通管理者和規劃者的決策提供更好依據，這也會對長期交通規劃產生積極影響。不過還需要一個有效的管理和評價體系。事實上，我們對城市交通的評價體系建立在對城市功能的看法上。比如，我們對交通狀況的評價是基于交通擁堵程度，然而這僅是一個很小的、不充分的視角。

        我們測評交通擁堵度，是根據車輛的延遲，而非人們工作、生活的延遲。一輛被延誤的車上，可能只坐了一個人，也可能有幾百個人，兩者之間差別很大，也會影響我們對交通影響因素的認識。一個城市，或許因為公交專用道占用了其他道路，全市交通擁堵程度很高，但實際上，由于公交能承載更多人，城市交通擁堵對每位市民的消極影響可能小于沒有公交專用道的城市。與此類似，對城區密集的城市來說，盡管擁堵程度會增加，但由于城區不大，出行距離短了，延誤時間實際上很短。總之，看待問題的出發點不一，獲得的結論也會相異。

        何建華：隨著無線互聯互通技術的快速發展和運用，學界認為我們已經進入了“大智移云”時代，“智慧城市”的概念受到關注。云計算、大數據、物聯網等技術，會為城市交通帶來怎樣的變化？您對此有何看法？

        彼得·瓊斯：我認為可以從三點考慮。首先，互聯網可減少交通需求，尤其是網購、社交網絡，可以減少人們開車出行。第二，互聯網技術意味著我們可以有更高效的出行方式。例如可以查到精確的公交時刻表，從而規劃出行。

        第三，我們還可以發展無人駕駛汽車。它一方面提高了人們的出行效率，但另一方面，這種出行方式極具吸引力，人們可能會增加私家車使用，導致交通不暢。不過我個人認為，如果在倫敦推行這樣的汽車，不會造成交通阻塞，因為自行車騎行者知道，無人汽車遇到障礙物會自動停下，所以會覺得騎車出行更安全。這也間接鼓勵了自行車、步行等。所以說，技術的負面影響難以預測，有時會產生出其不意的效果。總而言之，我覺得這種“智能汽車”利大于弊，將使道路更通暢，人們出行更高效。

        何建華：像科幻電影描繪的那樣，智能化的空中交通也許會變為現實。

        彼得·瓊斯：對，亞馬遜就設想使用小型無人機運輸包裹、投遞書籍。人類的交通行為隨著智能化的進展，也許會發生意想不到的變化。

        

        （實習生張一然對本文亦有貢獻）