編者按：

        從歐洲經驗觀照中國城鎮化發展，英國著名城市地理學家、倫敦大學學院巴特雷規劃學院教授彼得?霍爾，應該是最有說服力的大師之一。

        針對國務院發布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》，以及中國城市近年來的現實問題，英國倫敦大學學院巴特雷建筑學院空間研究中心博士研究生、北京城市實驗室（BCL）學生會員沈堯，英國倫敦大學學院巴特雷規劃學院博士研究生劉瓅珣，對霍爾教授進行了一次訪談。城市群發展和人口城市化是本次訪談的核心議題。

        這位已年過八旬的世界級城市規劃大師，對中國城市有如此豐富的思考，實在頗為難得。的確發人深省。

        對國家級規劃的總體看法

        問：《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》被認為標志著中國城市化從尋求“量變”到追求“質變”的轉型，然而其中不乏擔心。一些學者認為國家尺度的規劃可能潛藏事與愿違的風險。參考歐美國家發展的經驗，您如何認識這樣一個全國性城市規劃的必要性與重要性？

        彼得?霍爾：基本上，在過去20年中，非常多的國家都自豪于擬定各自的國家級城市空間發展戰略。與此同時，值得注意的是，英國、法國也曾制定各自的次國家級戰略規劃。然而英格蘭政府是拒絕制定如此大尺度的規劃的。

        不過，我相信為發展中的區域制定大范圍的詳細戰略規劃是必要的，只要能將這種規劃變成一種戰略政策，而非既定的規劃藍圖。既往無數經驗告訴我們：完全預測一個國家的發展幾乎不可能，即便對于處于快速發展期的區域也是如此，比如中國。

        顯而易見，中國不會停下城市化腳步。中國城市化率將從50%左右提高到60%。但具體數字不重要，重要的是具體發展路徑。明確了發展路徑，才能具體規劃未來城市人口所需的基礎設施與住房。一旦發展路徑動搖，便會帶來非常混亂的結果，就像其他一些未能做好基礎設施和住房供給并處于高速發展期的國家一樣。大尺度的城市化規劃沒有問題，但前提是，這樣的規劃擬定的是發展戰略方向，而不是事無巨細的既定發展指標。這兩者有很大區別。

        都市群的發展與規劃

        問：《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》提出了城市群為新城化發展的主體形態。但我們發現，城市群仍是一個沒有明確界定的概念。您認為如何能更好地界定中國的城市群? 中國哪些地方有潛力成為新的重要城市群及區域增長極？需要關注什么樣的因素，才能正確認識都市群的發展，進而合理規劃它們？

        彼得?霍爾：這是一個非常重要的問題。我個人過去10年為此做了很多研究。中國現在有三個明顯的區域都市群：京津冀、長三角以及珠三角都市群，它們都已被城鎮化規劃確認為國家級都市群。特別是長三角和珠三角都市群，是真正意義上的“巨型城市群”，甚至是世界上發展規模最大的都市群。

        一些學者把這些都市群與日本東海島都市群比較，但我覺得它們之間不具可比性。東海島都市群是一條500公里長的城市走廊，而珠三角和長三角都市群內，城市聯系更緊密，形成了網絡狀的都市群形態。在世界很多地方，我們都能觀察到類似情況。美國已開始為自己國家中這種緊密聯系的城市群做定義。在英國，英格蘭東南部的倫敦周圍地區也被定義為大倫敦都市群。東南英格蘭的巨型城市區，或者我們所謂的“大東南區”，有大約2000萬人口，而長江三角洲約有8000萬人口，珠江三角洲人口約1億人。由此可見，都市群規模不一，我們很難為這些都市群準確劃定固定邊界。或者說，除非能發現一個較明晰的城市管轄領域，否則試圖找尋和定義一個準確的都市群邊界，這本身可能就不明智。

        都市群發展規劃的要點，是協調都市群內部的城市關系。長江三角洲都市群里有許多重要城市，但很大程度上仍依賴于作為核心城市的上海；與之相較，珠江三角洲都市群略有不同，它也有許多重要城市，但香港和廣州形成了分布兩端的雙核心。顯而易見，這兩個都市群的城市增長力開始分散，變得不那么集中。這是必然的現象和過程，因為核心城市不可能一直容納不斷增長的人口。因此，上海一直在將人口和就業增長轉移到臨近城市，而廣州和香港如今也在實行類似策略。

        因此，核心問題應關注疏散的比例以及如何疏散核心城市功能。荷蘭的規劃師對此研究了近50年。在荷蘭及周圍地區，此類現象被稱為“疏散的再聚集”，對都市群發展和規劃而言，我認為這是一個較合適的提法。首先必須將核心城市的人口轉移到其他次級城市，同時又需要采取措施，使這些人口在那些城市再度聚集。這就好像，上海將部分人口、產業向蘇州轉移，而人口則重新在蘇州聚集。但與此同時，蘇州區域內也會發生本地的擴散，進而蘇州繼續發展。

        我們也一直在英格蘭大東南區域研究這一擴散和聚集的過程。1944年，阿伯克龍比教授完成了著名的大倫敦規劃，并提出在倫敦周圍建設綠帶，在綠帶外建設新城。遵照這個規劃，倫敦現在擁有綠帶，也擁有新城，但城市增長卻仍舊從倫敦擴散到很遠的地區，現在已經到了距倫敦100-130公里遠的區域。我想，對長江三角洲都市群和珠江三角洲都市群也是一樣。都市群發展延伸的核心問題之一，就是如何支持和適應這種擴展的機制。

        綠帶規劃也很重要。英國實行了綠帶規劃以控制城市蔓延，看起來是成功的，并值得推廣。但關于綠帶，仍有一些問題值得商榷，比如：綠帶應該多寬？它是否應該是一個狹長的公園帶，以滿足市民娛樂及休憩？它是否應該很寬？它是否需要全部是嚴格的綠地？

        對此，Raymond Unwin曾提出一條原則：將城市建筑在開放的鄉村上。他也是倫敦的早期規劃師之一，甚至早于阿伯克龍比爵士。在英國規劃界，這條經典原則被認為是規劃的核心原則之一。我想這個原則是正確的，這也在英格蘭南部地區得到了驗證。牛津、劍橋，科爾切斯特，梅德斯通以及布萊頓等一些還在發展的城市，坐落在開放的鄉村上。這是一個很好的想法，只要城市的增長能被輔以有效的空間規劃。但關于綠帶的定義需要與時俱進。這樣，開放的鄉村才能成為城市的延伸，進而形成較好的城市和綠帶的關系。

        但在此之上，更重要的前提是建設一個緊密聯系的城鎮體系。城市的快速軌道交通系統將有利于實現這一目標，并帶來城鎮發展。這是在研究歐洲相關城市實踐案例時需要特別關注的一項城市規劃原則。如何有效聯系不同的城市才是城市群發展的本質問題。

        此外，我認為中國在原有三個主要都市群的基礎上新增四個正在發展的國家級城市群是正確的，因為它們主要在待發展的中部。集中力量發展這些都市群，會幫助緩解新型城市化過程中給東部沿海城市帶來的壓力。這是一個有益的想法，只在中國能實現。在英國，這是很難實現的。關于英國南北發展的分歧和爭論一直存在。人們抱怨英國東南部區域得到了太多發展機遇，而北部較之則少之又少。近年來相關爭論已成為主要的政治話題。即便如此，大部分資源仍源源不斷流入倫敦地區。

       區域協調發展

       問：一些中國城市群的內部結構中，也可能存在諸多的地方政治博弈。以北京都市圈為例，哪些城市功能能從中心城市轉移向周邊城市，從而獲得更大的區域協同發展的可能？如何協調都市群內部不同城市之間的建設發展，從而構建更高效的功能多中心化的城市群結構？

        彼得?霍爾：與長三角、珠三角都市圈的結構不同，北京不僅是京津冀都市圈的核心城市，也是千百年來中國的首都。這點北京非常類似倫敦、華盛頓。因此，要控制資源過度集中于首都，對政府而言幾乎不可能。相較其他城市，公共資源總是自然地集中于北京。

        倫敦在這方面是個好例子，它是英國首都，一直以來被規劃疏散部分職能。過去70年里，倫敦政府不斷調整產業機構和激勵機制，從而較容易地將工廠轉移到新城。對倫敦而言，這些制造業過去曾對城市發展十分重要，而今已不那么重要了。在當今中國，雖然在最大的三個都市圈內，一些區域也已不再依賴工業制造，但對于絕大部分區域，制造業仍是城市發展的重要部門。因此，短時間內轉移所有工業功能，可能并不現實。

        然而，我認為一些政府職能部門是可能從核心城市轉移到其他城市的。在英國，核心的政府機構已被轉移到臨近其他城市，比如養老金申報和領取現在在格拉斯哥；財稅系統也被安排在格拉斯哥和約克夏郡；而駕照年檢等則在威爾士的斯旺西。

        另一個例子是關于公共企業。網絡鐵路公司（Network Rail），事實上是負責建設鐵路基礎設施和運營的政府部門，已從倫敦中心區遷到米爾頓凱恩斯新城。如今網絡鐵路公司有約三千名員工，都在米爾頓凱恩斯工作。這是一個很好的例子，類似部門和公司較容易遷出首都，且依舊運行良好。政府只需要保證這些部門能和威斯敏斯特的核心部門保持良好的聯系，并確保相關人員通勤時間在40分鐘左右。因而，遷出部分政府職能部門以及公共企業，并保證其與決策機構之間良好的通勤聯系，這一模式應該會適合京津冀都市圈發展的需要。

        關于城市之間的協調發展模式，確實有很大爭論。在英國，這種爭論最近集中在總部和當地分支事務部門之間。總部指的是核心決策部門；事務部門主要指的是在地支部。一些學者指出，在新城中在地的事務部門已經消亡，當今的信息社會已不再需要在地事務的分支機構。事實上，在倫敦周圍的區縣，辦公就業確實正在減少，許多60年代建的辦公建筑已被置換為公寓以供居住，如伊林地區。

        但我并不認同這種看法。我們仍能在一些地區發現辦公功能聚集，倫敦西部的斯拉夫、梅登黑德以及雷丁，都是主要辦公聚集地。因此，辦公仍能在非核心的新城存活。這種現象的一個解釋，可能是由于停車位。在小城市的分支機構，大多數都是依靠私人轎車通勤，因此需要大量停車用地。伊林地區停車空間較少，斯拉夫則較多，所以辦公功能聚集在后者。

        最近英國已決定實行一項計劃，即在倫敦東面的愛貝斯費特再建設一個田園城市。愛貝斯費特距離歐洲之星高鐵站僅一站之遙，雖然從未被開發，但仍被寄予較大成功期望。它不是一個僅有居住的臥城，也綜合了大量辦公開發項目。但愛貝斯費特項目的開發商對此持消極態度，他們覺得那里不會有辦公需求，因為它距倫敦市中心僅有17分鐘的高鐵路程。關于這種發展，我們不太可能事先知道答案，也許只能等建設之后檢驗。

        軌道交通發展

        問：中國很多城市已經規劃或正在進行軌道交通建設。您對中國城市軌道交通的規劃情況有什么建議，結合歐洲的經驗，應注意哪些問題？怎樣避免交通的過度投資？怎樣更有效地通過軌道交通發展，推動中國城市群之間以及市域范圍內的發展？如何保證開發利益的均衡分配？

        彼得?霍爾：快速軌道交通系統最早起源于日本，而后在歐洲得到長足發展。傳統研究表明，最有效的快速軌道交通運行距離，大約在兩小時到四小時之間，這些研究進而提倡快速軌道交通系統的有效城際溝通距離也應與這一距離類似。但這并不完全正確，因為快速軌道交通系統（HSRS）有多種不同模式。比如在英國，快軌系統運行速度較慢，大約兩百公里每小時，期間停靠許多站點。而在法國和西班牙，快軌一般運行得非常快速，接近于300公里/小時，且沒有中間站。快軌交通系統的運行速度也是現在關于倫敦快軌系統2號線的爭論焦點。

        中國幅員遼闊，優先建設300-350公里/小時的快速軌道交通系統，把四五個小時距離以內的城市聯系起來，是很必要的。但中國正在嘗試運用快速軌道交通系統聯系起整個國家。

        對此我有一些疑問：比如，從北京乘坐快軌系統到香港的必要性，因為其距離遠遠超過五個小時，實際更適合乘飛機。但如果你們能證明我的疑慮是錯的，那將是一件很有意思的事。因為那將改變我們剛討論的關于軌道交通合適運行距離的參數設定，進而影響許多相關規劃決策。因此，研究最合適中國的軌道交通運行時間與距離，是規劃的首要問題。

        軌道交通發展能否推動城市群的發展，需要更注意如何整合快速交通系統和慢速交通系統。在歐洲絕大部分地區，快速軌交系統和傳統軌交系統的軌道，寬度一致，都為1435毫米。而在西班牙，傳統軌道系統的軌道寬度大于現在的城市快軌系統，因此他們不得不新建一套完整的系統。由此帶來的問題，便是很難將二者整合。日本也存在類似問題：傳統軌道窄于新干線，也使二者結合不那么容易。因此，整合不同的軌道交通系統非常重要，否則我們只有聯系大城市之間的軌道系統，而沒有能延伸到其他中小城市的系統。國家真正需要的是一種廣泛聯系的軌道交通系統。我們將它稱作“灌溉都市區域”：通過延伸和整合軌道交通系統，到不同區域，使該區域獲得動力。這方面，法國北部的實踐可以作為成功的案例。

        關于開發利益的分配，我想，快速軌道交通系統的開發商應該獲得軌道交通站點周圍的土地開發權并妥善開發，以保證地價上升后可以支持中長期發展，以及補貼和幫助其他區域的發展。香港和新加坡都是很好的案例，政府一直控制大型軌道交通站點周圍的土地開發。

        城市需要通過軌道交通建設獲得土地價值收益，然后妥善加以利用。軌道交通獲得的土地收益，如果并非簡單粗放地用來鼓勵大型軌道站點周圍的發展，而是應用于發展區域內的其他欠發達地區，就能在區域內均衡開發利益。

        外來人口城市化

        問：首先是關于第一個“一億人”的城市化，即外來人口城市化的問題。對于怎樣引導外來人口在城市安居樂業，倫敦不乏經驗。倫敦在發展中，是如何關注外來人口一系列社會問題的？對解決外來人口的住房問題與健全社會保障機制做出了哪些努力？對中國城市的這個問題，您是否有一些建議？

        彼得?霍爾：這些都是難題，我想我可能也沒有特別與之契合的答案。

        如你們所知，由于一直以來保持較高的移民準入率，倫敦在解決外來人口的相關城市問題方面也并非做得很好，這導致大量人口還住在相對簡陋的房屋里。從第一次世界大戰伊始（1919年）到上世紀70年代末、80年代初，英國政府建筑了大量社會住宅。然而，后來中央政府停止了建設這樣的社會住宅。

        如今，倫敦存在一個很大的爭議，即是否要重新實行那樣大型的社會住宅計劃，特別是針對那些低收入人群的需要。但實際上，一個更重要的難題是：如何配置這些社會住宅？

        因為，在實施這項計劃的過程中，人口會大量涌入，給城市帶來許多其他同樣緊迫的問題，比如，如何解決其他孤寡老人以及婦女和孩子的居住需求。如果城市移民比例很高，那么，管理和配置相對應的住房與其他政策確實不太容易。我想，當區域間收入以及社會福利差距很大時，簡單允許不受控制的人口遷入城市，肯定不可取。

        在中國，似乎仍然如此。居住在西部較為落后農村的人們十分期待改變自己的命運，特別是年輕人，總期待能進入城市創造自己的財富。然而，由于戶籍制度，他們很可能不得不在很多年里只能成為都市里的二等公民，盡管現在他們有可能變成一等公民。

        我仍認為如何管理人口城市化的速率，是一個非常現實且亟待解決的問題。城市移民和人口城市化并不是一個簡單的進程，不應該簡單地認識它，否則它就成為了一張車票，人們可以任意購買然后全部涌入北京。

        城市更新中的人口城市化

        問：其次是關于第二個“一億人”的城市化，即城中村（或城市中較為落后的地區）人口的城市化問題。在英國和歐洲的經驗里，城中村（或城市落后地區）的改造是如何在提升居住品質的同時，又避免過度紳士化（gentrification）帶來的對社會公平的破壞？歐洲近年來哪些實踐值得我們借鑒？

        彼得?霍爾：這又是一個難題。過去兩三年，我常在我所教授的城市更新課程里，從中國學生那里聽到非常多的相關討論。從他們的匯報里，我了解到很多中國城市更新的問題，特別是相關負面評價。比如中國的城市更新時常有名無實。一些項目中，城市更新的初衷是為了使居住條件落后或收入低下的城市居民能直接獲益，也同時支持本地的藝術工作者，或可被稱作文化更新。然而這一目標總是讓位于對現實經濟利益的追求，最終導致低收入人群被迫遷出。這一情況在開發中時常發生。雖然要控制或杜絕這種情況相當困難，但我想，中國仍需加強對相關項目開發商的公共管治，以保證城市更新過程中的社會公平。

        城市更新的潛在核心問題是紳士化，但紳士化并不是一件壞事，或者說，它不一定就不好。在一些紳士化的城市或地區，如今人們更多地從事“紳士化”的工作，而在70年前，絕大多數當地人都是藍領工作者，做很多臟活累活。這些城市的紳士化，是因為人們從事了更多樣化的工作。但如果高收入人群進入導致低收入人群遷出，那么情況就變得嚴峻起來。我想現今倫敦就一定程度存在類似問題，因為房價存在一定泡沫。

        對中國城市而言，城市更新帶來的紳士化已讓低收入人群難覓居所，接下來，創造更多住房供給是當務之急，比如某種形式的社會住宅。這方面，我不認為英國城市是好的案例，但一些歐洲城市卻可被視為一些有趣的典型案例，我的新書談到了這些城市。

        更有趣的是，在一些非常優秀的歐洲城市，現在仍能觀察到紳士化現象。略有不同的是，我們把這種現象稱作“向城市中心的回歸”。在一些國家，比如瑞士和英國，成長在郊區或小城鎮的年輕人進入大學后總說：“郊區太無聊，我再也不想住在那了！”現在他們正重新回歸城市中心。與早前的郊區化相反，許多城市中心的復興正在發生，如斯德哥爾摩。這看起來有些奇怪，但實際不過是一種社會發展的動態性。對斯德哥爾摩以及其他類似城市，這種城鄉之間不同收入人群的鐘擺效應不會有很多負面影響，因為它們都有優良交通系統的支持。低收入人群可在郊區獲得很好的交通通勤條件，20分鐘內他們就可到達市中心。但不可否認，對于大城市，紳士化會產生更多負面影響，如低收入人群通勤時間加長，甚至有一兩個小時。因此，交通可達性在城市更新中是另一個很重要的方面。

        就近人口城市化

        問：再次是關于第三個“一億人”的城市化，即中西部人口就近城市化問題。當前中國東、中、西三個區域之間的差距依舊十分明顯。中西部基礎投資增速遠高于東部，但投資效率卻遠低于東部。整體出現了行政力量西向，勞動力市場東向的相互反向格局。英國及歐洲其他城市近年在區域平衡中做過哪些努力？均衡發展中的行政和市場的矛盾如何協調？中國如何才能成功引導中西部人口就近城市化？

        彼得?霍爾：就近城市化并不容易，對此我曾思考良多。對我而言，首要目標應該是公眾部門的政策制定。對于英國，政府應盡量把公共就業的增長轉移到北英格蘭的城市。而于中國而言，應促進一些中西部城市的就業增長。

        高教政策對中國來說非常重要。在英國，我們正嘗試大力發展北部的大學，于你們來說，則應大力發展中西部的大學。在這點上，中英面臨的幾乎是一樣的問題。中國最好的大學一般都在東部，集中在北京、上海和香港。好的生源也涌向東部大學，但你們必須重塑西部城市的吸引力。

        另一個較簡單的途徑是提高醫療服務。現在較好的專業醫療機構和設施集中在大城市，因此在其他城市建立強有力的醫療機構非常有必要。這將對發展醫療旅游非常有利，雖然這是一個新興產業，但我認為它會發展壯大，因為，會有越來越多的人因中國醫療費用相對低廉而去中國接受治療。事實上這已經發生了。因此，鼓勵在中西部城市發展教育和醫療等公共服務是就近城市化的關鍵。

        此外，鼓勵科研機構的發展也是一方面，如鼓勵科技園區發展。我知道，中國已經開始了相關實踐。同時，私有部門也應加入。一旦私有部門看到大學和科研院所的研究成果，便會自然而然向它們聚集，形成聚集經濟，這是一個自然的過程。

        鄉村地區的土地政策

        問：在中國，土地制度被認為是束縛人的城市化的主要原因之一。一些人認為農民需要獲得交易土地的權利并充分參與城市化的各種博弈；另一些人認為，放松農村土地制度會使這些相對弱勢的人根本喪失土地保障。您如何看待這一問題？在人口城市化背景下，農村該如何發展？

        彼得?霍爾：我最近才接觸這個問題，我不認為我完全了解它，特別是具體流程。農村土地流轉，是說農村土地是否應向市場開放，而更重要的是指農民是否可以根據協商價格自由買賣宅基地。事實上，如果農村土地獲得了城市價格，就會使農村土地快速被城市化，農民不得不參與城市博弈，尋找別的居所。

        對此的爭論也曾發生在18世紀的英國。那時由于封地惡劣的生存環境，人們紛紛離開耕地，被迫遷入城市。在那種背景下，人的城市化是自然而然的，因為他們沒有別的更好的地方可去，也無法養育自己的孩子。進入城市后，他們變得非常貧窮。這樣的結果恐怕很難完全避免，因此需要更多公眾機構，規范土地流轉流程。

        假如中國政府已決定引入市場機制，且市場并非完全自由，可取的方式也許是將土地交由統一的開發機構，就像英國的新城開發集團來統一開發農村土地，并重新規劃及配給耕地。

        關于這一點，國際上也有一些例子，如日本和德國。日本在上世紀五六十年代重新規劃和配置了耕地。德國幾乎與此同時，重新大規模劃定耕地，同時制定農村土地改革政策，這一系列舉措看起來收效甚好。

        這兩個例子可幫助我們理解土地流轉的管理流程，對農村土地市場化的管理，不同國家面臨的問題非常相似。在日本的案例中，農村土地地權的轉化過程非常復雜且細致。一位名為Andre Sorensen的學者曾著書專門研究這一問題。而德國的案例暫未被充分研究，我想這和德國宅基地規模較小有關。在德國，這些農村的建設用地被稱為“手帕地”，由于大小限制，它們無法在土地流轉中產生更多價值。比如在德國南部，孩子們可以在父親去世后等分已經不大的宅基地。幾代以后，宅基地就被不斷細分，越來越小且細碎從而無法整體開發。因此，宅基地的流轉必須更加有效地利用土地。

        

        [注：本文由北京城市實驗室（微信公眾號：beijingcitylab）授權發布。原題為《歐洲的啟示：轉型期中國城市化的挑戰與機遇——Prof. Sir Peter Hall 訪談》。澎湃新聞（http://www.6773257.com/）編輯。]