前段時間，一封名為《義烏市公安局致全國各地公安機關的公開信》在網絡上流傳。公開信呼吁全國公安機關在“斷卡行動”中理解義烏貿易型經濟的特殊之處，請各地公安機關勿對義烏商戶“過度執法”“選擇性執法”。

在筆者的印象中，公安機關應該談不上是與企業打交道最多的部門，但是義烏市公安局在公開信中卻處處流露出他們對當地商戶的支持、關心和保護。可以想象，義烏市其他相關部門對當地商戶的服務態度也一樣熱情主動。

但是在調研的時候，一位企業家朋友卻告訴我，疫情剛剛結束后，他的餐廳在酒店門口放了塊招聘廣告的牌子，不久便被城管沒收，理由是嚴禁亂擺亂放。餐廳幾個月沒有開張，好不容易熬到營業獲得一線生機，還可以有助于城市提振消費，但是竟然受到城管嚴格執法，企業家朋友只能無奈地搖頭。

其實站在城管執法人員自身的角度，他們的做法并沒有錯誤甚至可以說是理性的。上級部門交待給城管執法人員的任務是維護城市干凈、整潔的形象。企業是否營業、生意是否興隆，與城管的工作任務毫無關聯。相反，如果企業經營影響了市容市貌，他們的工作業績還會受到影響。

城管執法的例子告訴我們，很多時候，基層干部的工作目標和城市經濟發展的目標是不一致的，甚至還會發生沖突。再加上激勵機制的缺乏，基層干部沒有動力為中小企業主動服務。他們的工作主要以監管為主，而且往往以完成甚至超額完成上級安排的任務指標為宗旨，辦事機械、不求有功但求無過，更談不上敢擔當、有作為。

同是基層干部，那為什么沿海民營經濟發達地區的是千方百計幫助企業把事情辦成，而還有一些地區的卻只想著怎么把企業牢牢管住呢？ 

筆者在《改善營商環境的關鍵：擺脫對少數關鍵企業的依賴》（澎湃商學院，2020-09-30）一文中指出，很多地區的國有企業和大型企業在經濟中的占比仍然極高，導致部分地區產生了發展的路徑依賴。個別地方的基層干部認為只有國有企業、大型企業才是經濟穩定的基本盤，只要服務好它們，轄區經濟就可以實現長足發展。而民營企業和中小企業單體規模小、稅收貢獻度不高，民營經濟的發展與干部晉升、考核沒有直接關聯。再加上一些民營企業的經營確實有不規范之處，因此，一些基層干部對待民營企業、中小企業是“攫取之手”、“嚴管之手”，不懂“放水養魚”，這就形成了一些地區“財政收入主要靠少數關鍵企業—不重視中小民營企業—沒有主動服務意識—民營經濟發展差—財政收入主要靠少數關鍵企業”的惡性循環。

而在沿海一些地區，由于經濟發達、稅源充足，政府對于中小企業民營經濟實施寬容審慎的監管和執法。只要企業經營不觸及國家法律底線、不危害社會安全和穩定，政府從上至下對于中小企業都是“無事不擾”、能減則減、能不處罰就不處罰。因此，在沿海一些地區，中小企業民營的經濟發展環境較為寬松，企業活力強、增速快、成長性高，形成了“民營經濟好—財政收入高—公務員工資高—主動服務意識強—民營經濟好”的良性循環。

聯系到筆者最近做的一次問卷調研，我們請企業家對不同層級政府的服務意識進行打分。結果顯示，越是高層級的政府，企業滿意度越高，只有8%的企業家認為省級政府的服務意識需要改進。越是低層級的政府，企業滿意度越低，有接近四成的企業家認為街道層級政府的服務意識需要改進，超過三成的企業家認為區（縣）級政府及部門需要改進。

產生這樣的現象，一方面是企業家與高層級的政府部門接觸較少。另一方面，越是高層級部門，越重視城市的整體發展，越關心民營經濟中小企業的發展。但是，越到基層部門，辦事人員的關注點越是上級指派的一個個具體任務，越不關心整體的、宏觀的、區域性的發展問題。同時，轄區內中小企業民營經濟的發展又無法與基層部門人員的業績考核掛鉤，業務出錯或者執法不嚴還將影響工作業績。自然而然，基層部門不如高層級政府部門有主動服務意識。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提出要持續優化市場化、法制化、國際化營商環境，中央政府也反復強調優化營商環境的關鍵是提高企業獲得感。而企業與基層干部的接觸最多，但同時企業對基層服務的滿意度最低。所以，如何提高基層干部的主動服務意識，是優化營商環境的重要環節。與此同時，對于民營經濟不發達的地區，如何加強基層干部的主動服務意識，對于跳出上文提到的惡性循環也是至關重要。

可行的建議是激勵和約束雙管齊下。首先，通過約束機制的設計，讓城市經濟發展的目標與基層干部的考核目標相容。將中小企業民營經濟的主體數量增長和企業獲得感第三方評估納入官員工作的考核指標，作為黨政領導班子和領導干部工作考核的重要內容。倒逼轄區領導干部重視中小企業和民營經濟的發展，從而也至上而下的促使基層干部增強主動服務意識。同時，也要加強中小企業民營經濟發展與基層干部績效的關聯度。例如，將基層干部的年終績效與中小企業民營經濟發展掛鉤，為主動服務企業的基層干部提供快速晉升通道，形成正向激勵機制。

（作者羅知為武漢大學新民營經濟研究中心主任、經濟系主任、教授，主要研究方向為發展經濟學、產業經濟學，著有專著《中國轉型時期的國有企業：多重任務、效率損失與制度約束》《貿易自由化與貧困——來自中國的數據》《新民營經濟研究》。）