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辦托|四川實踐:探索十四五時期嬰幼兒照護服務的對策路徑
四川省是全國人口大省,常住人口居全國第四位。四川人口出生率在2009年達最低值后,2010年開始逐年回升,2016年二孩政策效應帶來進一步提升,但2018年全面二孩政策效應呈明顯減弱趨勢,人口出生率開始回落。
按照國際通行標準,四川較全國提前4年進入“深度老齡化”社會,“未富先老”現象十分明顯。構建嬰幼兒照護服務體系、形成有效的服務供給,成為目前四川省重大且剛性的民生需求。四川省高度重視嬰幼兒照護服務工作,在國務院辦公廳《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》下發后,由衛健委牽頭組織對全省嬰幼兒照護服務工作全面摸底調查和深入分析研究。
四川省開展托育服務做法包括:制定促進嬰幼兒照護發展實施意見、制定托育機構設置標準、制定托育機構管理辦法、將嬰幼兒照護作為民生工程或為民辦實事項目。目前,四川省在促進托育服務發展的稅收金融方面政策涵蓋了稅費優惠、托育機構建設補貼、貼息貸款、執行居民生活類水電氣價格。在促進托育服務發展的用房用地政策上出臺了將托育服務納入年度用地指標、在新建居住區規劃建設托育服務設施及配套安全設施并于住宅同步驗收同步交付、提供公租房用于發展托育服務等政策。
在促進托育服務發展的人才培養相關政策包括:1+X證書制度試點、嬰幼兒照護人才列入急需緊缺職業目錄及政府補貼性培訓目錄、納入政府職業技能培訓計劃、給予職業培訓補貼、給予職業技能鑒定補貼。允許有條件公辦、民辦幼兒園開設托班。隨著上述政策的出臺,四川省嬰幼兒照護服務取得了初步成績,但與國內發達地區相比還存在著一定的差距。
入托服務供需缺口大,多種類型及普惠的嬰幼兒照護服務發展不足
目前四川托育機構及托位數量遠遠不能滿足群眾需求,托位數量缺口大?!秼胗變赫兆o群眾需求調查問卷》顯示,有送托意愿的家庭在選擇嬰幼兒照護機構類型時,77.7%的家庭選擇幼兒園托班入托。“有主管部門”“師資專業”“場地大”“能直上小班”等因素讓家長對幼兒園的信任感強于其他嬰幼兒照護機構。
問卷顯示,嬰幼兒家庭能接受最高托育月收費1000元以下的占54.85%。說明一半以上家庭對低價托育需求意愿大。四川省各市州上報的托育機構月收費數據顯示,幼兒園托班、公辦和民辦公助托育機構平均月收費低于1000元/月,其他社會力量辦托的嬰幼兒照護機構平均月收費均高于1000元/月。可見,目前只有公辦機構才能滿足家庭低價托育要求,社會力量辦托的機構基本不能滿足家庭低價托育(每月少于1000元)要求。
社會力量辦托的機構以非普惠服務為主,普惠性托育機構數量少,社會提供普惠托育難。嬰幼兒照護機構問卷中顯示,社會力量辦托機構資金未回收的機構占比79.23%;社會力量投資資金回收預期要5年以上的機構占比44.35%,顯然社會力量辦托機構自身的持續維持極為困難,更談不上投資獲利。社會力量辦托機構資金來源單一、投資回收時間長、政府財力支持不足,均影響到社會力量辦托機構舉辦普惠托育的積極性。
嬰幼兒照護服務專業性不強
四川省嬰幼兒照護機構的課程體系和內容五花八門,課程質量缺乏質量監管和專業引領是目前行業普遍現象。52.15%嬰幼兒照護機構自主研發課程,30%左右機構把幼教領域課程搬到托育機構里實施,還有一部分機構引進國外和境外課程,這些課程是否適合本土文化、當地政策要求以及是否適宜當地嬰幼兒身心發展水平仍待進一步考證。
嬰幼兒照護機構專業人員不能滿足行業需求,保育人員數缺口大。四川全省3歲下家庭有送托意愿的有71.53萬個,保育人員數量缺口達到61.91%。而且,保育人員流失嚴重,“招工難、師資資質差、流動大”成為托育機構發展的第二大制約因素。機構問卷反映,保育人員流失前三位原因是“工作任務重壓力大”占比38.18%,“薪資少”占比35.97%,“晉升空間少”占比7%。
目前,學前教育專業畢業生是托育行業的師資主力,但學前教育專業主要是培養從事3-6歲幼兒教育工作的教師,對0-3 歲嬰幼兒教育學、心理學了解不足,職業技能欠缺。從根本上無法保證托育服務的專業性和科學性。嬰幼兒照護機構由于人員難找或出于成本考慮,目前無專兼職保健人員配置機構占比14.39%,無專兼職安保人員配置的機構占比18.94%。
職前培養學校的數量和專業性不夠,職后培訓的專業性和規范性缺乏監管
在高校職業教育專業(大專)設置備案系統中,2020年四川僅有9所高職高專招收早期教育專業。目前在本科院校和中等職業院校專業目錄里沒有直接針對嬰幼兒照護人才培養的專業。
目前多數在職保育人員只參加了短暫培訓,大多還是商業機構組織的培訓。職后培訓不足不規范造成在職保育人員的工作能力欠缺、專業能力提升慢。大多機構職后培訓的方式單一,培訓內容的專業性無主管部門監管,是否覆蓋保育人員從業的基本要求,無從考證。
辦園相關規范普及度不夠,準入標準與現實條件有差距
嬰幼兒照護機構對政策需求項目了解程度的調研數據反映出,嬰幼兒照護機構對重要政策的知曉度少。調研顯示,非常重要的準入政策知曉者少,說明政府對重要政策的宣傳力度還需加強。
此外,符合住建標準的辦園場所難尋找。社會辦托機構反映,按政府相關的托兒所建筑設計標準,要尋找或租賃適合的場所辦托極為困難。四川省各市州上報的機構需求卷中顯示,尋找或租賃適合的場所辦托“比較難”的占比為32.13%,“非常難”的占比為13.6%。目前,經營場所已經成為制約社會辦托機構規范發展和擴大規模的瓶頸,已經開辦的機構反映換房難,擬開辦的機構反映找房難。
各登記注冊部門的辦園、人員上崗等準入要求不統一。四川省嬰幼兒照護服務機構多為幼兒園開設的托班,幼兒園里開設托班基本按教育部門的準入標準考核。但嬰幼兒照護機構在人員上崗、課程設置、營養衛生、疾病防控等方面與幼兒園其實存在巨大差異,在教育部門登記注冊時卻并未區別對待。
在市場監管、民政、編辦登記注冊的辦托機構基本上無辦園標準、人員上崗標準、疾病防控標準和課程質量標準的要求。衛健部門的備案標準剛剛出臺,社會辦托機構處于觀望狀態,所以特別需要統一標準,盡快進行歸口管理。
四川省十四五時期嬰幼兒照護服務規劃建議
建立政策體系,完善實施細則
為確保嬰幼兒照護服務工作有序開展,需要建立“1+2+N”政策體系,包含1個國家主體政策《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》和2個省級主要政策《四川省人民政府辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的實施意見》、《關于加快推進3歲以下嬰幼兒托育服務發展的意見》和多個相關配套政策。
健全行政機制,明確部門權責
確立省衛生健康委為嬰幼兒照護服務工作的主管部門,負責牽頭開展行政管理。設置“嬰幼兒照護服務發展中心” 承擔本區域嬰幼兒照護服務行業管理、咨詢、指導、培訓等工作。衛生健康部門與其他部門明確分工與合作、歸口管理與問責,建立省、市、區縣、街鎮四級照護工作管理組織架構。
發展照護機構,調動社會力量
根據國家《托育機構設置標準》和《托育機構管理規范》制定《四川省托育機構設置標準》和《四川省托育機構管理辦法》。實行嬰幼兒照護服務機構登記和備案制度。登記機關應及時將有關機構登記信息通過信息共享平臺與同級衛生健康部門共享。
大力建設普惠性嬰幼兒照護服務機構。充分調動社會力量積極性,建設普惠性嬰幼兒照護服務機構,擴大普惠性托育服務有效供給。發揮婦幼保健機構、社區衛生服務中心、兒童福利機構、園區等積極性,挖掘閑置資源,提供普惠性嬰幼兒照護服務。
積極建設其他形式的嬰幼兒照護服務機構。支持各地開展家庭鄰里式嬰幼兒照護服務試點。支持用人單位以單獨或聯合相關單位共同舉辦的方式,在工作場所為職工提供福利性嬰幼兒照護服務,有條件的可向附近居民開放。鼓勵支持有條件的幼兒園開設托班,招收2至3歲的幼兒。
推進嬰幼兒照護服務機構規范化發展。各類嬰幼兒照護服務機構開展嬰幼兒照護服務必須符合國家和四川省相關標準,按照兒童優先的原則,最大限度地保護嬰幼兒,確保嬰幼兒安全和健康。建立健全嬰幼兒照護服務機構安全管理制度,配備相應的安全設施、器材及安保人員,嚴防安全事故發生。做好嬰幼兒照護服務機構的衛生保健工作,為嬰幼兒創造良好的生活環境,預防控制傳染病,降低常見病的發病率。
支持家庭照護,提升育兒能力
倡導以家庭為主的育兒模式,保障居民照護嬰幼兒合法權益。落實女方生育假、男方護理假。鼓勵用人單位采取靈活安排工作時間等措施,為嬰幼兒照護創造便利條件。
培育示范單位,提升服務質量
全省開展嬰幼兒照護服務示范活動,鼓勵各地根據機構設置標準和機構質量評估結果,新建、改建、擴建、聯建一批具有示范與指導功能,兼顧嬰幼兒照護服務行業培訓、家庭養育指導和家長課堂等多功能的示范性嬰幼兒照護服務機構。發揮輻射帶動作用,推動實現嬰幼兒照護服務機構管理專業化、服務優質化、運營規范化。組建并依托第三方力量,啟動照護機構質量評級與提升工程,并根據評估診斷的問題對機構分類提升,提供有針對性的質量提升支持。
重視弱勢群體,促進照護公平
政府應把隨遷子女納入當地嬰幼兒早期照護服務體系之中,讓每一個適齡嬰幼兒都能夠得到平等的科學教養。同時,要注重對隨遷子女家長提供指導和培訓,協助他們形成并實踐科學育兒觀念,提高親子交流、溝通、互動的頻率及質量,并特別強化安全教育,盡可能消除因家長外出工作時間長而帶來的安全隱患。
(作者系四川省高校人文社科重點研究基地“四川0~3歲兒童早期發展與教育研究中心”主任、成都師范學院兒童心理學教授,本文內容改寫自其參與的四川省十四五時期嬰幼兒照護規劃研究成果。感謝華東師范大學城市發展研究院/中國現代城市研究中心助理研究員宋艷姣對專題組稿的幫助)
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