托育服務(wù)一般指的是家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)等場所為3歲以下嬰幼兒提供適當(dāng)?shù)陌仓煤驼疹櫡?wù)，其服務(wù)對象是家庭系統(tǒng)而非幼兒個人。當(dāng)家庭缺乏照顧幼兒的能力時，就需要通過托育服務(wù)進(jìn)行外部支持。工業(yè)革命以來，女性外出就業(yè)率大大提升，為緩解女性工作時對育兒的顧慮，托育服務(wù)在西方國家應(yīng)運(yùn)而生。伴隨著現(xiàn)代社會家庭模式由傳統(tǒng)的大家庭向核心家庭轉(zhuǎn)變以及雙薪家庭數(shù)量的增加，家庭對于托育服務(wù)的需求也越來越顯著。

中國的托育服務(wù)經(jīng)歷了從無到有又從有到無的發(fā)展歷程。上世紀(jì)80年代前，為鼓勵女性參與工作，托兒所大多是機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位主辦的福利性機(jī)構(gòu)，費(fèi)用低廉。隨著市場經(jīng)濟(jì)的確立，企事業(yè)單位逐漸分離原有的托育機(jī)構(gòu)，市場化托育服務(wù)得到發(fā)展。從那時起，托兒所數(shù)量開始急劇下降。

上世紀(jì)50年代至70年代：托兒所數(shù)量劇增

早在新中國成立以前，國民政府及中共領(lǐng)導(dǎo)下的蘇區(qū)和陜甘寧邊區(qū)就已設(shè)立托兒所。有統(tǒng)計顯示，新中國成立前全國共有托兒所119個，分為勞工托兒所、農(nóng)村托兒所、職業(yè)婦女托兒所和工廠托兒所等。

新中國成立之初，我國的托育機(jī)構(gòu)數(shù)量呈現(xiàn)出井噴式增長。1952年，全國工礦、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校中的托兒所達(dá)到 2738 所。到了1956年底，基層托兒所的數(shù)量上升至5775所。短短4年間，托兒所數(shù)量足足翻了兩番。

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，這一時期的托育服務(wù)主要強(qiáng)調(diào)國家和集體的責(zé)任，具有明顯的福利性質(zhì)。設(shè)立托兒所的主要目的也并非教育幼兒，而是減輕婦女的育兒負(fù)擔(dān)，便于其參加工作。

這一時期托育機(jī)構(gòu)數(shù)量劇增的原因有三。首先，新中國成立初期，國家需要大量勞動力投入勞動生產(chǎn)，婦女被視作勞動力的重要來源之一。1950 年 8月舉行的第一次全國女工工作會議把兒童照料社會化與普通勞工階層婦女解放聯(lián)系起來，指出對家務(wù)、幼兒照料的公共支持是對婦女參與社會公共活動的前提條件。

為方便婦女投入生產(chǎn)建設(shè)，解決她們的后顧之憂，國家發(fā)布了多項政策條例要求各級組織積極建設(shè)托育機(jī)構(gòu)，1953年實施的《中華人民共和國勞動保險條例實施細(xì)則修正草案》第51條就規(guī)定：“若實行勞動保險的企業(yè)中的女工人、女職員有四周歲以內(nèi)的子女20人以上，企業(yè)就需要單獨(dú)或聯(lián)合其他企業(yè)設(shè)立托兒所?！?   

第二個原因是人口的急劇增長。建國前五年，我國每年新出生人口均在2000萬以上，直接導(dǎo)致了托育需求的增長。第三，因為國家對托兒所建設(shè)和持續(xù)運(yùn)營提供了制度和資金保障，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，企、事業(yè)單位和政府機(jī)關(guān)建設(shè)托兒所、幼兒園均由國家和單位投資。1955年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于工礦、企業(yè)自辦中、小學(xué)和幼兒園的規(guī)定》中要求各工礦、企業(yè)單獨(dú)或聯(lián)合創(chuàng)辦托幼機(jī)構(gòu)，以解決本單位職工子女入托入園的需求，經(jīng)費(fèi)則由各單位列入財政預(yù)算。

在這樣的背景下，絕大多數(shù)單位職工家庭都能享受免費(fèi)或費(fèi)用低廉的托育服務(wù)，通常只需承擔(dān)幼兒的飲食費(fèi)即可。不過，如此的托育服務(wù)供給方式也產(chǎn)生了一些問題，中華全國總工會在1955年的一份報告中就指出：“由于企業(yè)行政經(jīng)常隨意安插編余人員，致使托兒所的編制一般大于實際需要。如大同礦務(wù)局托兒所，收托兒童不滿五十名，僅管理人員就配備有正副所長、指導(dǎo)員、管理員等?！?/p>

托兒所數(shù)量持續(xù)的增長趨勢一直延續(xù)到了大躍進(jìn)運(yùn)動時期。大躍進(jìn)運(yùn)動結(jié)束后，國民經(jīng)濟(jì)受到重創(chuàng)，托兒所數(shù)量開始緩慢回落?！拔幕蟾锩逼陂g，隨著兒童照顧和家庭勞動社會化問題淡出了國家議事日程，托育事業(yè)的發(fā)展也遭受了重創(chuàng)。

上世紀(jì)80年代初至80年代末：托兒所數(shù)量緩慢回升

改革開放初期，為解決婦女工作后顧之憂，發(fā)展托幼事業(yè)再次得到重視。1979年召開的全國婦聯(lián)第四屆第二次常委擴(kuò)大會議上，全國婦聯(lián)副主席羅瓊發(fā)言稱婦聯(lián)要加速發(fā)展托幼事業(yè)，減輕職工、社員的后顧之憂。

與此同時，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，“優(yōu)生優(yōu)育”觀念興起，國家也提出一系列政策助力托育事業(yè)重新得到發(fā)展。1979 年《全國托幼工作會議紀(jì)要》提倡機(jī)關(guān)、部隊、學(xué)校、工礦、企事業(yè)等單位積極恢復(fù)和建立哺乳室、托兒所、幼兒園。1980年1月，國務(wù)院托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，是中國有史以來最高層次和級別的學(xué)前教育領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

由于國家對于托幼工作的重視，全國入托兒童由1979年的3027000人增加到了1980年的3348000人，托兒所的數(shù)量逐漸回升，托兒所的成本費(fèi)用也大多由國家承擔(dān)。

國家對托育機(jī)構(gòu)給出了新的定位，1980 年衛(wèi)生部頒發(fā)的《城市托兒所工作條例（試行草案）》明確指出托兒所除了解放婦女勞動力以外，還負(fù)有教養(yǎng)3歲前兒童的任務(wù)。隨著計劃生育政策的提出，托幼工作也肩負(fù)了教育和提高人口素質(zhì)的責(zé)任。

20世紀(jì)80年代中期，中國進(jìn)入市場化改革時期。1984年的國有企業(yè)改革和單位制解體使得作為職工福利的托幼服務(wù)逐漸被剝離出單位。1988 年國家教委等8部門聯(lián)合制定的《關(guān)于加強(qiáng)幼兒教育工作的意見》明確指出：“養(yǎng)育子女是兒童家長依照法律規(guī)定應(yīng)盡的社會義務(wù)，幼兒教育不屬于義務(wù)教育，家長送子女入園理應(yīng)負(fù)擔(dān)一定的保育、教育費(fèi)用。”這意味著此后家庭需要向市場購買托育服務(wù)，強(qiáng)調(diào)了家庭的養(yǎng)育責(zé)任。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的作用下，失去了政府的財政支持，企業(yè)投入到自辦托育機(jī)構(gòu)中的經(jīng)費(fèi)參差不齊，不少企業(yè)自辦的托兒所倒閉或收歸市場。因此，在這一階段，托兒所數(shù)量雖有回升，速度卻明顯放緩。據(jù)國家1993年第一次第三產(chǎn)業(yè)普查得到的數(shù)據(jù)顯示：1992 年，全國托兒所數(shù)量為10268 所。

上世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初：托兒所數(shù)量遭遇滑坡

1992 年，國務(wù)院頒布實行《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，重點(diǎn)提出了“社會力量辦園方向”。從90年代起，托育服務(wù)開始由原先的公共提供占主導(dǎo)，逐漸轉(zhuǎn)向公共和私人市場并舉的局面。也正是從這一時期開始，面向0-3歲幼兒的托幼機(jī)構(gòu)數(shù)量開始遭遇滑坡。

造成托兒所數(shù)量開始滑坡的原因有三。第一，計劃生育政策導(dǎo)致的適齡入托嬰幼兒數(shù)量減少，使得家庭對于托育機(jī)構(gòu)的需求下降，部分機(jī)構(gòu)招生困難，阻礙了托幼機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

第二，國家將企業(yè)的社會職能剝離導(dǎo)致不少公辦托兒所關(guān)閉。90年代的國企改革提出了“企業(yè)不能辦社會”的口號，1995年印發(fā)的《關(guān)于若干城市分離企業(yè)辦社會職能分流富余人員的意見》中指出：企業(yè)開設(shè)托兒所屬于福利型的社會職能，被要求在企業(yè)內(nèi)部分離，待條件具備后逐步推向社會，交由政府管理。不少企業(yè)自辦的托兒所在交由地方政府管理后也因為經(jīng)費(fèi)投入有限未得以維持。

1989年，中國由國家和企業(yè)提供的公共化托育服務(wù)機(jī)構(gòu)占到全部托育機(jī)構(gòu)的 90%以上。而到了2010年，國有和集體辦托兒所已基本消失。2001 年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決議》中強(qiáng)調(diào)“大力發(fā)展以社區(qū)為依托，公辦與民辦相結(jié)合的多種形式的學(xué)前教育和多種兒童早期教育服務(wù)”。但在實際辦學(xué)過程中，針對0-3歲的托育服務(wù)的社會化辦學(xué)風(fēng)險系數(shù)更大，難以獲得經(jīng)濟(jì)回報。托兒所的歸口部門不明確、不清晰，民辦托兒所辦學(xué)時往往會遭遇無法申領(lǐng)牌照、沒有安全監(jiān)管等困難，導(dǎo)致社會化、市場化托兒所辦學(xué)積極性不高。

第三，自上世紀(jì)80年代中期以來，國家在學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展上，更側(cè)重于面向3-6歲兒童的幼兒園的辦學(xué)發(fā)展。1992 年出臺的《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》是中國第一部從國情出發(fā)、制定的以兒童為主體、促進(jìn)兒童發(fā)展的國家行動計劃，其中設(shè)立了九十年代中國兒童生存、保護(hù)和發(fā)展的主要目標(biāo)，包括“3至6歲幼兒入園（班）率達(dá)到 35%”，而對3歲以下嬰幼兒入托率則沒有設(shè)立發(fā)展目標(biāo)。

雖然2000年教育部正式提出“學(xué)前教育從0歲開始”，開始關(guān)注0-3歲兒童的早期教育，《中國兒童發(fā)展綱要（2001-2010 年）》中也提出了 “發(fā)展學(xué)前教育，建立和完善0-3歲兒童教育管理體制”，但伴隨著托育服務(wù)的社會化、市場化發(fā)展趨勢，政府對于托幼事業(yè)的財政經(jīng)費(fèi)不斷收縮。據(jù)教育部2000年全國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計資料顯示，國撥經(jīng)費(fèi)占學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總數(shù)的1.3%左右，且大多用于幼兒園教育。

以上種種原因使得這一時期托兒所數(shù)量持續(xù)減少。以上海市為例，2000年上海市獨(dú)立設(shè)置的托兒所有241所，2014年減少至39所。托兒所數(shù)量的減少直接導(dǎo)致了入托率的下降。國家衛(wèi)計委 2016年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國 0-3歲嬰幼兒僅有4.1%的嬰幼兒進(jìn)入托育機(jī)構(gòu)，其中大多是民辦托幼機(jī)構(gòu)。

2016年，“全面二孩”政策正式實施。出生人口的增長，以及社會家庭結(jié)構(gòu)向三人戶雙薪家庭轉(zhuǎn)變的大趨勢，使得中國社會的托育需求急劇增長，這也給托育機(jī)構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)造了新的機(jī)遇。

實際上，托育機(jī)構(gòu)的充足保障是影響生育意愿的重要因素之一。一項針對上海市877名已育一胎女性的生育意愿調(diào)查顯示，嬰幼兒照料難問題顯著影響著上海育齡女性二孩生育的意愿。與一胎有社會性照料資源的女性相比，一胎由孩子父母或祖輩承擔(dān)照料工作的女性的二孩生育意愿會明顯更低。

0-3歲幼兒的托育問題愈加凸顯，也對托育服務(wù)體系的完善提出了更高的要求。2017年，中國共產(chǎn)黨十九大報告將“幼有所育”作為需要取得“新進(jìn)展”的七項重點(diǎn)民生任務(wù)之一，把健全托育服務(wù)體系作為推進(jìn)“幼有所育”的首要任務(wù)。2019年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn) 3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，滿足人民群眾的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)需求得到滿足成為下一步的發(fā)展目標(biāo)。

不過，在0-3歲托育服務(wù)存在供需不平衡的當(dāng)下，“入托難”問題的解決仍需多方力量的合作。

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