原創 Kening Political理論志

組織學與疫情治理前沿

治理能力與合法性的雙重建構

作者簡介:

Tom Christensen是挪威奧斯陸大學政治學系終身教授，中國人民大學公共管理學院特聘教授，挪威國家科學院院士。Per L?greid與Lise H. Rykkja是挪威卑爾根大學公共行政與組織學教授，Stein Rokkan Centre研究員。

編譯來源:

相關成果集結出版于L?greid P, Rykkja L. (eds) Societal Security and Crisis Management. New Security Challenges. 2019. Palgrave Macmillan, Cham.

核心觀點發表于Christensen T , Laegreid P , Rykkja L H . Organizing for Crisis Management: Building Governance Capacity and Legitimacy[J]. Public administration review, 2016, 76(6):887-897.

對新冠疫情的分析見于Christensen T , Lgreid P . Balancing governance capacity and legitimacy ‐ how the Norwegian government handled the COVID‐19 crisis as a high performer[J]. Public Administration Review.

引言

當前世界存在的風險，例如恐怖主義或自然災害，呈現出日益增長的趨勢，并對公共管理提出了巨大的挑戰。風險的不可預測性需要快速的反應，其巨大的模糊性和不確定性又使得政府難以在應對災害的同時滿足公民的期待。因此，災害不僅挑戰了治理能力，更直擊民主治理的核心。災害治理不僅是資源的結構化使用問題，更關切到治理合法性、問責制、公民對政府的信任與預期等。

核心論點與概念

作者的核心論點是組織能力與合法性之間的多重動態與互補關系。治理能力包括政府行政系統的正式化、結構化和過程的部分，也包括這些特征在實踐中的體現。作者區分了四種組織能力，即協調能力、分析能力、管制能力、服務能力。

協調能力（Coordination capacity）是將分散的各類組織聯結并發起集體行動的最重要的能力。分析能力（Analytical capacity）是分析信息并提供專業建議，及貫徹實施風險與脆弱性評估的能力。管制能力（Regulation capacity）是關于控制、監視、監管、審計的能力。服務能力（delivery capacity）是處理危機、行使權力，提供公共服務的能力，也叫干預能力（intervention capacity）。因此，治理能力可以看作是應急管理的技術-操作和功能維度在不同危機中的體現。

合法性最初是描述政府權威與公民間關系的概念，表示在習俗、價值、信念等社會化建構的系統中公民對權威行為的欲求、適宜程度。組織合法性則表示對組織及其領導的文化上的支持程度。此種合法性只有當組織被認為是有效率的，或遵從“合法性神話”時才會產生。政府的合法性不僅在于危機中的行動，更在于人們對這些行動的理解。

治理合法性因此與應急管理的政治維度相聯，并包容了組織聲譽、問責制、制度秩序等概念。作者采用了經典的input、throughput、output legitimacy三維度進行解構，包含了公民對政府行為的支持和評價這一輸入維度，及對行政系統的過程評價這一過程維度，還包括政策、措施等輸出維度。

組織制度主義分析路徑

作者的分析路徑是以組織為基礎的制度路徑，核心觀點在于組織嵌入于制度情境中，這為其提供了合法性，并遵從了“正當邏輯”下的制度期望。據此，作者提出了可待檢驗的種種假設：

半自主性和松散聯結的組織可能面臨四種能力提高的挑戰，正式權威和責任可能被基本的組織困境束縛，價值觀與行政準則會產生沖突，科層制、網絡化、市場制的形態會導致不同的結果，同時多層次治理模式也會影響行動者的關系。

以及，包括政體、行政文化、信任關系等在內的制度、政治、組織的情境特征對治理過程、績效會產生多重影響。同樣，危機本身具有的獨特性、不確定性、跨邊界性與跨部門、跨層級的責任特征是如何因時因應演化的也需要被考慮。公共部門的組織變遷也可能是情境相關的，路徑依賴、制度化力量、官僚政治、文化阻力都可能會起到影響。

治理能力與合法性的雙重建構

那么治理能力與合法性的雙重建構關系如何體現呢？

作者認為，治理能力的提高是治理合法性的前提條件。當一個政府顯得有能力處理危機時，自然會得到公民的信任與支持。但在某些情況，政府無法使其能力外顯，例如在處理恐怖主義時，保密是必要的。很多應急救災措施也是難以被發現的，因此對治理能力的評估依賴于利益相關者或公民的態度而非實效。

不同類型的治理能力也會有不同的轉化效果。協調和服務能力在救災中往往體現的更充分。分析能力可以使得組織獲得有擔當的形象，并取得相對的競爭力，也可能在特定具有規模經濟的組織中獲得更大的支持。最后，規制能力是相對最不可見的，往往只能于災難后的學習和反饋過程中影響政治支持。

合法性同樣會反過來影響治理能力。當公民對政府的信任較高時，治理能力會變得更容易獲得。信任給予政府在協調、分析、管制、服務時更高的自由度。作者提出的論點是，治理能力與公民期望的動態關系會影響對應急管理能力的看法與評價。如果不能彌合兩者的間隙，應急管理就會出大問題。

理論貢獻

第一，作者采用了廣義的組織基制度路徑。這一路徑解決了理性決策模型在理解由復雜性、不確定性和模糊性構成的應急情景的不完備性，并且提出對包括治理合法性、問責制、聲譽等制度特征，而非與能力相關的組織結構的方向性展望。

第二，面向制度的研究要考慮其情境特征。應急事件的組織管理展現了混合秩序與復合系統在多維度系統中對價值與注意力的權衡。此外，作者超越了工具性路徑，探索了更廣泛的社會環境，例如國家友好型、高度信任型的社會，在實踐中的作用與影響。

編譯 | 柯 寧

原標題：《組織學與疫情治理前沿 | 治理能力與合法性的雙重建構》

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