2021年是“十四五”的開局之年，上海的“十四五”規(guī)劃綱要提到，要加快構(gòu)建“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型的空間新格局”。其中重中之重是新城發(fā)力。上海將加快建設(shè)嘉定、青浦、松江、奉賢和南匯五個新城，為上海未來發(fā)展構(gòu)筑新的戰(zhàn)略支點。上海為何如此重視五大新城的建設(shè)？新城該如何發(fā)力？新城的發(fā)展面臨哪些困難與挑戰(zhàn)？“獨立的綜合性節(jié)點型城市”又該如何如何打造？

2021年1月29日，澎湃研究所舉辦了澎湃下午茶新年場，主題為“開題2021：上海的人與新城”。會上，上海市發(fā)展改革研究院院長阮青、上海市政府發(fā)展研究中心副主任嚴(yán)軍、上海市奉賢區(qū)宣傳部部長向義海、同濟大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長諸大建、復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院常務(wù)副院長彭希哲、華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心主任曾剛、上海社科院區(qū)縣研究中心主任陳建勛、上海市公共行政與人力資源研究所所長李國虹先后發(fā)言。

如何理解上海新城要建成獨立節(jié)點性城市

同濟大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長諸大建       本文圖片均為澎湃新聞記者 周平浪 圖

諸大建從空間、人口、交通、功能四個維度來剖析新城的發(fā)展。諸大建表示，新城不是一個新概念，新城的提法，已經(jīng)有了20年的歷史。而且從歷史上看，除了臨港，另外四個新城，其建城史都遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于上海城。那么新城“新”在哪呢？新在空間概念上。諸大建認(rèn)為，上海的空間結(jié)構(gòu)已經(jīng)從過去的郊區(qū)-城市型向都市圈時代邁進(jìn)。五大新城的建設(shè)，可以讓上海更好地完成城市空間的轉(zhuǎn)型，成為上海向整個長三角輻射的節(jié)點。

華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心主任曾剛

曾剛介紹了國際上獨立現(xiàn)代化新城的基本特征：首先，有相對獨立的行政建制；其次，有完善的公共服務(wù)體系，如四通八達(dá)的交通、暢通的通訊，以及具有較大服務(wù)腹地的文化、體育、教育、金融保險、資訊/媒體、商業(yè)設(shè)施等；再次，具有一定規(guī)模的人口（100萬人以上）和產(chǎn)業(yè)（GDP 2000億元）以及較為完整的產(chǎn)學(xué)研一體化體系、產(chǎn)業(yè)體系；最后，擁有較高知名度。

上海社科院區(qū)縣研究中心主任陳建勛

陳建勛從三個維度來談對新城空間規(guī)劃的認(rèn)識。第一，對地理空間形態(tài)的新認(rèn)識。我最近在做一個關(guān)于長三角企業(yè)流動的課題。我想通過企業(yè)流動來看產(chǎn)業(yè)空間變化、人才結(jié)構(gòu)，所謂的軌道上的長三角，核心問題是產(chǎn)業(yè)空間布局的變化。新的地理空間會帶來什么？財富分配格局的變化。我認(rèn)為，在重要的節(jié)點地區(qū)，比如高速、高鐵可達(dá)的節(jié)點地區(qū)會成為中國財富新的集聚點。

第二個空間是數(shù)據(jù)空間。數(shù)據(jù)空間會對三個產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生影響：數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)和工業(yè)品交易。第三個空間是什么？人與人交往的全新的社會空間。由于數(shù)據(jù)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的到來，交往方式在變。我覺得新生態(tài)應(yīng)該包括四個概念：自然生態(tài)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、社會生態(tài)和人文生態(tài)。而這五個新城實際上是上海之根，上海之脈，上海文化之所在地。我們要把新生態(tài)、新空間這兩個理念引到新城的規(guī)劃中。

上海市奉賢區(qū)委常委、宣傳部部長向義海

向義海表達(dá)了他對“獨立”的理解。在他看來，“獨立”指的是功能上的相對獨立及其集聚輻射的能量能級，而不是脫離于主城區(qū)和其他片區(qū)的獨立發(fā)展。新城最大的“賣點”應(yīng)該是面向未來，成為年輕人成就夢想之地。為此，必須社會服務(wù)功能先行，充分導(dǎo)引中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、文化資源集聚，同時優(yōu)先暢通和主城區(qū)的交通連接，只有如此才能吸引人才和企業(yè)的落戶。向義海表示，五大新城的打造絕不是每個區(qū)單憑主觀能動性和一己之力所能完成的，一定需要市一級財政和政策的支持。

新城的人從哪里來？

上海市公共行政與人力資源研究所所長李國虹

李國虹表示，人口是支撐一個區(qū)域發(fā)展的重要因素。1911年，上海的人口是54萬；1949年是538萬，1990年1324萬，2010年達(dá)到2300萬。從2010年到2020年，上海的人口增速明顯放緩，2020年人口統(tǒng)計是2400余萬人。

復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院常務(wù)副院長彭希哲

彭希哲及其團(tuán)隊對上海十四五期間人口（勞動力）數(shù)量做了預(yù)測，并對“十四五期間”上海人口發(fā)展態(tài)勢做了以下判斷：第一，即便采取積極乃至激進(jìn)的人口導(dǎo)入措施，上海人口的增長幅度亦非常有限且無法持續(xù)；第二，“十四五”期間上海市勞動力供給總量呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢，存在比較大的勞動力需求缺口，加大人才引進(jìn)力度只能部分地彌補這個缺口；第三，上海勞動力供給存在結(jié)構(gòu)性失衡，“頭部人才”相對比較充裕，但是提供日?；A(chǔ)服務(wù)的勞動力短缺，“招工難”和“就業(yè)難”將在未來并存；第四，上海人口流動性呈現(xiàn)不足，非生產(chǎn)性人口積淀加快。

因此，彭希哲建議：第一，加快“全生態(tài)”人才引進(jìn)，形成高-中-低人才均衡的人力資源格局。第二，以上海都市圈、長三角或長江經(jīng)濟帶作為上海人口和勞動力資源的腹地，有機整合“在上海居住的勞動力”、“在上海工作的勞動力”和“為上海工作的勞動力”。第三，優(yōu)化上海居住證積分管理辦法，加快論證福利的累積遞進(jìn)制。第四，加快論證并實施異地養(yǎng)老等措施，促進(jìn)上海人口流轉(zhuǎn)。第五，強化“全生涯”職業(yè)教育，升級、改善乃至重構(gòu)中高等職業(yè)教育體系。第六，加強對“圍老年期”和“低齡期”中老年人力資本有效開發(fā)。第七，創(chuàng)建“生育-養(yǎng)育友好型”城市，加快完善家庭政策和生育支持服務(wù)體系。

根據(jù)2020年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，五大新城的常住人口為：嘉定新城46.53萬人，松江新城64.14萬人，青浦新城51.1萬人，南匯新城29.98萬人，奉賢新城24.87萬人。

李國虹認(rèn)為，未來哪里能夠有足夠多的就業(yè)人口，哪里就能夠得到發(fā)展。從這個角度來看，五大新城的未來，取決于他們能否吸引到足夠多的勞動力人口。

諸大建在演講中提到，上海的人口分布是典型的“中心城區(qū)高密度、周邊低密度”，在市中心5公里半徑內(nèi)的人口面積，上海是每平方公里3.67萬人，北京是2.02萬人，東京是1.08萬人，紐約是2.66萬人。但在市中心10公里半徑外，上海的人口數(shù)呈現(xiàn)明顯的下降，低于東京和紐約。城市化發(fā)展到一定階段，人口會經(jīng)歷由主城區(qū)集中到向都市圈集聚的轉(zhuǎn)變，新城的建設(shè)，也為上海優(yōu)化人口分布提供了支撐。

上海市發(fā)展改革研究院院長阮青

阮青表示，上海市十四五規(guī)劃綱要對新城的定位是“獨立的綜合性節(jié)點城市”，“獨立”意味著功能全備、五臟俱全。要想實現(xiàn)這一目標(biāo)，很重要的就是向新城導(dǎo)入人口。對于新城的人口數(shù)量，上海市明確提出要建設(shè)百萬人口的大城。五大新城的現(xiàn)有人口目前離這個目標(biāo)尚有距離。

阮青指出，目前新城的人口來源主要有三類。第一類是本地區(qū)的農(nóng)村人口向城市集中，第二類是主城人口向新城疏解，其中有一部分是在大居的動遷人口；第三類是從外地來上海打拼的新上海人群體。

阮青認(rèn)為，未來新城要想對人口有足夠的吸引力，還是需要優(yōu)化政策，加強優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給，使各類青年人才和就業(yè)群體能進(jìn)得來留得住。

陳建勛認(rèn)為新城建設(shè)可以通過幾個著力點集聚人口。一是，住房供應(yīng)政策和房產(chǎn)稅征收政策要差異化。二是，建設(shè)一城一品的國際化社區(qū)。可以借鑒杭州的經(jīng)驗，放開投資主體。杭州對開發(fā)商的限制比較少的，先評標(biāo)再拍賣。三是，推動知識功能樂活社區(qū)的建設(shè)。四是，給予積極的人才政策。放寬人才認(rèn)定中對年齡的限制。五是，新城大區(qū)文化融合空間的建設(shè)。

上海新城如何建

上海市政府發(fā)展研究中心副主任嚴(yán)軍

嚴(yán)軍認(rèn)為，新城的建設(shè)要放在整個國家對超大型城市的治理思路中來看。一方面，經(jīng)濟的發(fā)展會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)和人口的集聚；另一方面，北京和上海等超大城市的中心城區(qū)人口過密也是一個不爭的事實。

嚴(yán)軍提到，漢語的“城市”一詞就已經(jīng)指出了城市最重要的兩個功能。首先是“城”，是給人提供宜居的場所；其次是“市”，指的是貿(mào)易的中心，也就是產(chǎn)業(yè)的承載區(qū)。從宜居的角度來講，上海應(yīng)該適當(dāng)降低中心城區(qū)人口密度，從宜業(yè)的角度來說，上海的很多區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚度又是很低的。所以，新城的建設(shè)，一方面可以疏解中心城市過于密集的人口，另一方面可以帶來新的經(jīng)濟集聚，為上海未來的發(fā)展提供新的動力。

諸大建認(rèn)為，從交通上來看，五大新城中的松江、嘉定、青浦三座新城有比較好的地理位置，而奉賢和臨港則處在交通的末端和死角。因此，未來長三角城市群之間應(yīng)該根據(jù)距離的遠(yuǎn)近同時發(fā)展高鐵、城鐵和郊鐵和地鐵，將五大新城打造成長三角立體交通網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點型城市。

從功能的角度，新城應(yīng)該更多起到對外輻射的功能，吸引長三角的優(yōu)質(zhì)人才和企業(yè)在新城落戶。為此，新城的社會服務(wù)應(yīng)適度超前，教育和醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)提前導(dǎo)入。諸大建也表示，僅靠新城本身是無法現(xiàn)實這一點的，必須有市一級財政投入和政策支持。

曾剛也對新城建設(shè)提出了自己的建議。第一，擴大行政管理權(quán)限，逐步、有序擴大新城的城市規(guī)劃、管理、運營權(quán)，使其最終享有其他地級市類似的獨立城市建設(shè)與管理權(quán)，并且從推進(jìn)改革、鼓勵創(chuàng)新的視角出發(fā)，容忍新城與市中心區(qū)、各新城之間的適度競爭；第二，支持規(guī)模擴張的政策，多措并舉，增加建設(shè)用地指標(biāo)，放寬人才落戶新城政策以及鼓勵招商引資、城市經(jīng)營模式創(chuàng)新、探索；第三，建立完善的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系，如交通通訊等新基建，文教衛(wèi)體、資訊服務(wù)和金融保險、大型商業(yè)中心；第四，探索創(chuàng)新產(chǎn)學(xué)研一體化模式，如“三區(qū)”（大學(xué)校區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、居民社區(qū)）聯(lián)動，鼓勵探索產(chǎn)學(xué)研一體化新模式，著力建設(shè)具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)集群等。

參加本次研討會的嘉賓還有：上海“一江一河”辦公室蘇州河貫通項目負(fù)責(zé)人陳麗紅、上海市發(fā)展改革委法規(guī)處副處長李凌、上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所所長李顯波、上海市發(fā)展改革委規(guī)劃處處長吳新華、上海市發(fā)展改革委法規(guī)處處長王永剛、上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會政策研究室主任徐存福、上海市浦東改革與發(fā)展研究院院長徐建、上海市商務(wù)發(fā)展研究中心副主任俞瑋、上海經(jīng)信委產(chǎn)業(yè)園區(qū)與結(jié)構(gòu)調(diào)整處處長曾文慧、華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院副教授易臻真和寶馬（中國）政府事務(wù)部高級經(jīng)理耿康。