當地時間1月20日，美國當選總統拜登的就職典禮在華盛頓舉行，拜登宣誓正式就任美國第46任總統。他在就職演說中再度表示將成為“所有美國人的總統”，也談到眼下美國面臨重大危機，有太多東西需要“修復和治愈”。關于對外政策，拜登重點強調要“修復與盟友的關系并重新與世界打交道”。

2020年，拜登打著“重建美好”與“為美國靈魂而戰”的口號與特朗普展開角逐，贏得大選后，拜登也在第一時間對世界宣告“美國回來了”。然而，短暫的勝利喜悅和振奮人心的口號很快被居高不下的疫情以及“選舉舞弊”的陰謀論所淹沒。

過去兩個月，拜登不僅在權力交接上面臨了前所未有的挑戰，還要思考如何處理特朗普留下的內政外交爛攤子。一句“重建美好”，無法滿足特朗普支持者對于“讓美國再次偉大”的狂熱，而所謂的“為美國靈魂而戰”，在國會遭到自詡為“愛國者”的暴徒沖擊后，顯得更加蒼白。一句蒼白的“美國回來了”，顯然無法打消美國盟友與國際社會的疑慮。有美國歷史學家表示，拜登所面臨的困局，幾乎可以說是羅斯福大蕭條時期與林肯南北戰爭時期的加總。

就職典禮前夕，拜登推出1.9萬億美元紓困方案，其團隊也公布了上任頭十天的工作計劃，著力解決美國面臨的“相互交織重疊”的“四大危機”，即新冠疫情、經濟衰退、氣候變化以及種族矛盾。外交政策方面，盡管目前尚未看到完整論述，包括拜登政府候任國務卿布林肯、國安顧問沙利文在內的核心成員近來多次強調：外交是內政的延續，二者密不可分，提高并鞏固美國的全球領導地位，根本上取決于美國經濟社會的進步與強大。

面對“內憂外患”，拜登政府將不得不采取“攘外必先安內”的大方向。在這個大前提下，本文試圖從美國面臨的內外環境和拜登的外交人事布局兩方面，解讀拜登政府未來的外交政策走向。

拜登團隊：老面孔，自信尚在否

自拜登公布外交國安團隊以來，許多分析人士認為拜登外交政策將會是奧巴馬政府的“翻版”。兩者面臨的國際局勢似乎有些可比之處：不論是奧巴馬還是拜登，兩人上任伊始都面臨對美國經濟社會造成重創的全球性問題（分別是金融危機與新冠疫情），在亟需全球合作的情況下又不得不首先收拾上任總統留下的外交殘局，重塑美國國際形象，修復與盟友的關系。

然而，與奧巴馬上任時相比，拜登目前面臨的國際形勢仍有重大區別。

首先，特朗普任內對盟友關系和國際秩序的破壞，比起小布什時期有過之而無不及。小布什在任時，國際社會對美國的主要批評集中在美國發動伊拉克戰爭的單邊主義，以及陷入伊戰泥淖后的虐囚丑聞等。雖然與德、法領導人等“老歐洲”代表格格不入，小布什依然認同歐洲盟友與北約的重要性，并堅定維護以自由貿易為基石的國際經濟秩序。

反觀特朗普，則是全盤否定美國傳統盟友的重要性，他不但公開要求北約與亞太盟友支付更多軍費，更把單邊主義延伸至經貿領域，對包括加拿大、法國、意大利等盟國商品屢次征收報復性關稅。特朗普任內退出多個主要國際組織與區域協定，更是嚴重破壞了美國歷任領導人親手創建維護的國際秩序，使拜登的重建之路困難重重。

其次，盡管國際社會對拜登勝選普遍表示歡迎，這種謹慎樂觀的態度與十二年前對奧巴馬的強烈期待形成了鮮明對比。這種差別固然與奧巴馬的個人魅力有關，但更關鍵的是此次美國大選對國際社會所傳達的訊號。在外界看來，抗疫不力的特朗普仍然獲得7300萬選票，“美國優先”的理念比四年前更加深入人心。即便拜登當選，美國社會是否仍然具有擔當“全球領袖”的意愿和能力，特朗普主義或新的右翼勢力是否會在四年甚至兩年后卷土重來，答案似乎都不容樂觀。因此，即便拜登團隊有心重塑以美國為主導的國際秩序，在“攘外必先安內”的大原則下，未來美國政府能對國際秩序做出什么實質性的貢獻，國際社會仍持觀望和懷疑態度。

另一個重要變化，自然是中國近年來在國際舞臺上的影響力越來越大。一方面，特朗普對中國的種種制裁無法實現遏制中國的企圖，他對全世界“開炮”以及接二連三的“退群”行為，反而為中國在國際舞臺上維護自由貿易、倡導多邊主義提供了難得的機會。另一方面，中國在外部環境復雜多變的情況下，專注自身發展，深化改革開放，同時展開靈活多變的外交活動，不僅迅速控制疫情，經濟加速恢復，更在下半年簽署RCEP（區域全面經濟伙伴關系協定）并完成中歐投資協定的談判，突破美國封鎖。拜登外交團隊深知，美國已無法從經濟上遏制中國在亞太地區乃至全球舞臺上的影響力。

了解這些根本變化之后，回頭再看拜登的外交人事布局，我們不難發現，這是拜登無奈而必然的選擇。主要負責人要么長期是拜登的國安外交顧問，要么在奧巴馬時代的國安會或國務院擔任要職。這些人都具有豐富的外交實戰經驗，在各自領域擁有廣泛人脈，且深受拜登信任，成員彼此間理念接近，并在奧巴馬時代經過長期磨合。雖然成名于奧巴馬時代，這群外交精英自從加入拜登團隊后就如履薄冰，嚴陣以待，并沒有十二年前那種“Yes, we can”的自信。

“刷臉”外交：拜登外交政策輪廓

這樣一支團隊，能在拜登政府忙于內政的情況下，最大限度地展開“刷臉”外交：透過宣揚理念、協調盟友等傳統外交途徑，改善美國的國際形象和外部環境，盡可能避免在開放美國市場、加派海外駐軍等方面付出實質性的代價，防止國內孤立保護主義再度失控。

這也將是拜登上任初期外交政策的主基調：在不增加實質性物質投入的情況下，依靠拜登及其團隊多年的聲望與人脈，最大限度重塑美國“自由民主”的國際形象。

基于上述判斷，我們可以對拜登上任初期的外交政策勾勒一個大體的輪廓。

第一，拜登政府將會迅速與美國盟友展開對話溝通，說服盟友在關鍵議題上與美國保持磋商，達成一致。沙利文此前在接受美國有線電視新聞網（CNN）獨家專訪時曾透露，拜登團隊原本計劃在贏得大選后就開始接觸盟友，但由于特朗普政府相關部門在交接過程中設置種種障礙，與盟友的溝通幾乎毫無進展，將把此事作為新政府上任后外交領域的首要任務。這些關鍵議題既包括如何與中國、俄羅斯、以及伊朗打交道，也包括抗擊新冠疫情、減緩氣候變化等國際合作。為了重新贏得盟友的信任，拜登政府很有可能會取消對歐盟以及加拿大的報復性關稅，在亞太地區也將持續加強與日本、澳大利亞等盟友在安全領域的協調合作。

需要再次強調的是，由于國內仍存在強烈的民粹主義及孤立保護主義，拜登政府不可能為了增強盟友關系而在經貿問題上做出讓步，如重返跨太平洋伙伴關系協定（TPP）。即將出任國家安全委員會“印太協調員”的前國務院官員坎貝爾最近兩次投書《外交事務》雜志，闡述拜登政府的印太政策時，強調應說服盟友認清威脅，恢復美國在當地的軍事實力和正當性，實現“再平衡”。除了提及軍事訓練與情報共享，通篇卻只字未提美國將為該地區的經貿整合做出什么貢獻。盡管我們不能低估美國在“印太”地區的號召力，這種“口惠而實不至”的做法能在多大程度上起到效果，連坎貝爾、沙利文等人自己也持懷疑態度。

第二，拜登政府將在力所能及的范圍內，加強多邊主義，改善美國的國際形象。例如，為了擺脫特朗普時期單邊主義的形象，拜登上任后不久，美國很可能會重返巴黎氣候協定，重新加入聯合國教科文組織和世界衛生組織，盡快促成世貿組織新任總干事的任命。這些行為未必代表拜登政府。另一方面，特朗普頒發的穆斯林旅行禁令也很可能被取消。除了最后一項決定可能引發共和黨或右翼人士的一些批評之外，重返關鍵國際機制本身成本較低（不涉及實際履行條約義務的層面），在美國內部爭議性較小，又能及時止住近來美國不斷下滑的國際形象。

第三，如果說拜登政府重塑美國形象的努力多是“口惠而實不至”，清潔能源可能是極少數拜登政府會加大投入的全球性議題。早在競選總統期間，拜登就把發展清潔能源作為主要政見之一，與其他議題相比，減緩氣候變化在民主黨陣營內擁有廣泛的群眾基礎，被新政府列為美國面臨的四大危機之一。因此，增加清潔能源的投入和全球合作，符合美國長遠的國家利益。

另一個可能加大投入的領域是對外援助。值得注意的是，拜登任命前駐聯合國大使薩曼莎?鮑爾為美國國際開發署署長，并首次把該職位納入白宮國家安全委員會。特朗普任內曾大幅削減國際開發署預算，而拜登此舉旨在重振國際開發署，全面提升對外援助在國安議題中的重要性。鮑爾長期從事人道主義實踐與研究，強調拜登政府可以通過國際開發署及加入COVAX（全球新冠疫苗實施機制），為發展中國家提供疫苗，以此修復美國的國際形象。不難預見，鮑爾領導下的國際開發署未來將在抗擊疫情、消除貧困等全球議題上對發展中國家實施援助，成為提升美國領導地位的重要工具。

（作者為美國歐道明大學政治學與國際關系助理教授）