編按：在缺少與農民工會等主要利益相關者進行協商的情況下，印度政府于去年十一月通過了針對農業市場化的三項法案。對于印度的農民們而言，如此大刀闊斧的改革將對他們的土地、農產品出售以及許多農民所依賴的政府農業補助造成沖擊。在參與抗議的農民看來，如果沒有政府的干預，他們很快就會被印度新興的農業企業所拋棄。長期以來，農業都是印度勞動力就業的支撐；在疫情下，許多流動工作者更是回到村莊，通過出售農產品來維持生計，而本次農業改革將會對印度的廣大勞動者以及他們的家庭產生長遠的影響。本文作者Surupa Gupta是瑪麗華盛頓大學政治科學和國際事務系的教授；另一位作者Sumit Ganguly是《外交政策》的專欄作家，也是印第安納大學布盧明頓分校的杰出政治學教授和印度文化與文明Rabindranath Tagore講座教授。

自2020年11月下旬以來，數以萬計的印度農民向新德里進發，封鎖了通往該市的高速公路，抗議印度議會兩院9月通過的三項法案。此后，示威活動蔓延到全國其他地區，農民封鎖了公路和鐵路，限制了包括農產品在內的人員和貨物的流動。

?農民抗議的是哪些法案？列出它們可能會讓人覺得繁瑣，但為了了解它們的價值（以及理解針對它們的抗議活動的巨大規模），這些法案是：（1）《農民（賦權）法》，（《農民（賦權和保護）價格保證和農業服務協定法》）；（2）《農民農產品貿易和商業（促進和便利）法》；（3）《基本商品（修正）法》。

前兩部法律擴大了印度各邦政府提供的銷售基礎設施，并允許將農產品直接銷售給加工商、整合商、批發商、大型零售商和出口商。第三部法律旨在通過消除現有的監管障礙，促進農產品的生產、流動和銷售。

雖然經濟學家一直以來都承認印度需要進行農業改革，但目前的抗議活動可能更多是在針對新法律的推行方式提出不滿。這些法案是利用了執政的印度人民黨的議會多數席位才得以通過的，且沒有與農民工會等主要利益相關者進行適當的協商。該立法的通過也顯示了總理納倫德拉·莫迪做出關鍵決策的一貫特征：從2016年拙劣的非貨幣化政策，到2017年匆忙推出商品和服務稅，再到今年為遏制新冠病毒的傳播而在全國范圍內提前4小時通知進行封鎖。

印度的農業政策結構是1960年代遺留下來的問題，當時印度非常貧窮，糧食安全缺乏保障，當時制定了以糧食安全為主要目標的政策。雖然這套法律讓印度在20世紀80年代實現了糧食生產的進步，但農業部門卻遭遇了公共投資下降、缺乏營銷替代方案、農村收入停滯不前等問題。包括農民在內的幾乎所有人都認為，印度的農業政策需要改變；然而，人們對于這些改革的細節卻沒有達成一致。在2000年初，當時的政府鼓勵印度各邦設計和頒布改革，但可以預見的是，每個邦都只采取了零碎的、不會傷害到邦內的關鍵利益的政策改革。因此，全國各地的政策和法律并不統一。

從表面上來看，印度議會9月頒布的法案是為了減少政府的監管干預，并通過建立一個全國性的政策，來解決政策和法律缺乏統一性的問題。該法案目的是將私人投資（包括國內和國外的投資）引入印度的農業部門。這些法律承諾為農民提供更多的自由，讓他們可以在國家指定的市場之外進行交易，并允許私人商販移動、分銷和出口農產品。然而，出于以下幾個原因，印度農民們普遍感到憂慮。首先，超過85%的印度農民擁有小于3英畝的農場。這些農民大多從事自給自足的農業，并在有盈余時將農產品出售給私人商販。農民的平均收入一直很低，每年只有1000多美元，這使得他們對“令人恐懼”的市場波動非常敏感。雖然農民群體內部存在很大的差異，但他們不可能從政府宣布的立法中受益。印度各邦過去的營銷改革經驗表明，小農戶只會從經過深思熟慮的、關于現有基礎設施的改革中獲益，而像新法律提議的那樣完全放松管制對他們并無益處。

12月18日，在新德里附近的Singhu邊界，農民們在抗議中封鎖了一條高速公路。

政府任命的Dalwai委員會（由Ashok Dalwai領導的農民收入加倍委員會）在2018年發布了最終報告，建議政府從根本上改變印度的農業政策生態系統。將印度的農業模式從以供應為中心、政府主導的一對一模式，轉變為以需求為中心、以市場為基礎的新模式。這樣的“倒退”將進一步導致對農業部門的公共投資的減少。這些農民還擔心，這種政策環境的變化和公司權力的增加會導致土地和農民生計的損失。

對新法律的另一個擔憂來自于那些將產品賣給政府或私人貿易商的農民，他們享有政府保證的最低價格保障，官方稱之為最低支持價格。盡管新法律中包含了保證條款，但大多數農民認為這些條款含糊其辭，沒有足夠的信心去依賴它們。

農民擔心，新的法律將削弱政府指定的市場，而過去幾十年來，大多數交易都是在這些市場進行的。雖然許多人對這些市場內的聚集者對農民造成的束縛感到惋惜，但這些市場的存在和其中的交易商提供了最低支持價格的優勢：現在農民擔心他們可能會失去這個支撐。他們認為市場的衰弱反映了政府對農業部門的支持正在日益退縮。畢竟，雖然農業部門為印度一半以上的人口提供了生計，但其對印度GDP的貢獻卻在下降。在過去的20年里，農業部門在印度GDP中占到的比重從23%下降到16%。部分問題在于，許多農場規模較小，因此無法從這樣的經濟規模?中獲益。然而，農業是許多農民的生計來源，他們擔心如果沒有政府的干預，他們很快就會被印度新興的農業企業所拋棄。

當代大多數發達經濟體都經歷了這樣一個時期：盡管制造業實力增長，吸納了勞動力，但民眾對農業部門的依賴程度居高不下。但在印度，制造業一直無法創造大量就業。事實上，由于各種復雜的原因，印度似乎幾乎完全跳過了這個特殊的經濟演變階段。相反，這個國家專注于服務業，最明顯的是信息技術部門。從行業設計上看來，該行業只能吸納該國快速增長的人口中極小的一部分。雖然技術行業對國家GDP的貢獻率高達8%，但其雇傭的人員數量卻只有390萬，不足印度1%人口的三分之一。

因此，在未來幾十年內，農業就業仍將是印度經濟的支柱，至少在就業方面會是如此。自新冠病毒流行以來，印度經濟幾乎全面下滑，農業部門為那些不得不返回村莊的人提供了急需的緩沖。即使農業部門不能提供高收入，但在印度大部分地區，特別是在印度西北部的糧倉，保護農業部門一直是完全可以理解的號召。

即使假設政府推動農業改革的意圖是善意的，但在沒有進行充分協商的情況下，突然通過這種大刀闊斧的立法，也導致了政府與一系列農業組織之間陷入僵局。盡管進行了幾輪會談，但僵局依然存在。政府可能認為，對農民的堅定立場，以及一些表面上的姿態，將確保抗議活動在不久后消散。但政府的這些期望可能低估了農業對印度勞動力市場的持久重要性，尤其印度仍處在疫情爆發的動蕩時期之中。

（本文原載于《外交政策》2020年12月18日刊，作者：Surupa Gupta；Sumit Ganguly ，原題為“Why India’s Farmers Won’t Stop Protesting”）