澎湃新聞 王基煒 制圖

編制“十四五”發展規劃是當前各級政府的一件大事。住房關系基本社會民生，是眾多經濟社會活動的基礎。隨著人民對美好生活的要求日益高漲，住房問題在五年規劃中的作用越來越突出。國家“十三五”規劃綱要中，僅第八篇“推進新型城鎮化”中的第三十五章“健全住房供應體系”就有600多字的論述。

上海“十三五”規劃綱要對住房問題也多有著墨，“住房”一詞出現30次，其中僅第六部分“推進共享發展，增進市民福祉”中第42個主題“改善市民居住條件和居住環境”中就有五百多字的論述，可見重視程度。同時，上海已經連續制訂和發布了多個住房專題的五年規劃，最近兩個是《上海市住房發展“十三五”規劃》（2017年7月發布）和《上海市住房發展“十二五”規劃》(2012年2月發布)，較早前還有《上海市住房建設規劃（2006-2010年）》（2006年9月發布）、《上海市住宅發展“十五”計劃和2015年遠景規劃》（2001年發布），在這方面已積累了豐富的經驗。

然而，站在國家全面建成小康社會的歷史時刻，展望2035年實現社會主義現代化的新遠景目標，作為中國最大的經濟中心和最大城市，上海不僅肩負著繼續當好全國改革開放排頭兵、創新發展先行者的重要使命，也匯聚著全國人民對如何在城市環境下生活得更有獲得感和幸福感的熱切關注。

這些使命和期盼，要求上?！笆奈濉逼陂g在產業轉型、創新能力、城市治理和生活品質等各方面都做到全國表率，其中自然也包含居住方面的表率。為此，上?！笆奈濉逼陂g的住房發展規劃，需要有新理念、新思路、新舉措，也要有一個新口號，來凝聚人心、照亮征途。

一、從“住有所居”到“住有宜居” 

《上海市住房發展“十三五”規劃》在設定“十三五”期間住房發展總目標時，設定“以住有所居為目標”，由此提出，到2020年“實現住房總量平穩增長、住房價格總體穩定、住房困難有效緩解、住房結構有所優化、居住條件明顯改善、管理能級顯著提升的總體目標”。

回顧歷史，“住有所居”最初是在2007年十七大報告中與“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養”一起所提出的民生建設目標。2012年，十八大報告提出，在住有所居上“持續取得新進展”；2017年，十九大報告提出，在住有所居上“不斷取得新進展”，并第一次提出了“讓全體人民住有所居”。

從“住有所居”作為民生建設目標的最初提出，至今已過了十三年，標準不斷提高，內涵不斷擴展，也一步步取得了很大進展。當年全國城鎮人均住房建筑面積只有30平方米，如今已經逼近40平方米。當年上海常住人口人均住房建筑面積只有21平方米不到，如今也逼近29平方米?！白∮兴?、夢圓安居”是中國夢的重要組成部分，在上海這樣常住人口2400多萬的超大型城市實現人人住有所居，更是人類文明歷史上都罕見的挑戰。

但在全國全面建成小康社會勝利在望的歷史關頭，作為全國高質量發展和高品質生活雙示范的上海，有責任在住房民生建設和城市生活品質等方面主動自我加壓，提出更高的目標要求，并對解決住房問題的本質及意義有更深層次的認識。

之所以要強調從“住有所居”邁向“住有宜居”，是出于回歸住房問題本質的需要。當我們在社會政策層面談論住房的時候，一定不要與住宅混淆。

住宅是物質形態意義上的，在任何一個地理空間中，只要有磚瓦水泥等建材與建筑勞動結合，就可以構建一套住宅。住房是社會關系意義上的，深深嵌入社會空間中，是個體生活與社會生產緊密聯結的紐帶。住房必須結合特定城市、特定社區，也就是特定社會網絡去討論，才有意義。

人們在住房中發生社會交往和從事經濟活動，住房既是個體自身再生產也是社會關系再生產的空間平臺。如果只是“住有所居”，沒有相應的公共資源與公共服務配套，不能與社會發生有效聯結，那么住宅在外觀形態上再漂亮、內部設施再完備，也不能稱之為解決了住房問題。

聯合國等眾多國際組織倡導把“住房權”視為基本人權之一，就是意在強調，一個社會中的人，不管高低貴賤，也不管對社會能產生多少經濟價值，無論自身能否對基本生活消費有支付能力，都天然有受到社會扶助而過上有基本尊嚴生活的權利，而獲取適宜居住的住房的權利，是這個過程中必不可少的組成部分。十七大以來全國范圍內保障房的大規模建設，為實現人人住有所居，尤其是低收入人群夢圓安居，提供了強有力保證，也是取得扶貧攻堅戰偉大勝利的重要基石。

從人人“住有所居”邁向人人“住有宜居”，不能建立在空想基礎上。只有生產力已經發展到了一個較高水平，社會文明意識已經得到了較大提高，才能具備這方面的物質與文明基礎，同時也只能在這個階段，民眾才會內生這個需求。我國全面消除絕對貧困方面所取得的偉大成就，本身就是建立在基本實現人人住有所居的基礎之上，也為進一步實現人人住有宜居奠定了良好基礎。

如謝岳教授所指出的那樣，中國脫貧工作之所以取得成功，是因為中國的貧困治理戰略不是簡單滿足經濟弱勢人口的生存需求，中國政府創造了一種新的貧困治理模式即發展式扶貧，重視經濟弱勢人群的發展需求，提高他們的發展能力。

由這個視角，我們就可看清，保障“住有所居”只是滿足了民眾的基本生存需求，而保障民眾“住有宜居”，居所可享有良好公共服務配套，生活融入社會網絡體系，才能使他們獲得發展機會。

從上海的實際情況出發，作為中國最大最發達的城市，以雄厚的公共財力保障每個市民滿足包括基本居住條件在內的基本生存需求，已經不再是大的挑戰。在2018年1月召開的《上海市城市總體規劃(2017—2035年)》實施動員大會上，上海市主要領導就已經明確提出，面向未來，上海要“牢牢把握高質量發展和高品質生活這兩大落腳點”。

社會意義上的住房，既是家庭生活基本場所，又是個體勞動能力生產與再生產的平臺，緊密聯結生活與發展。從高質量發展和高品質生活并重的愿景來說，上海要率先實現從人人“住有所居”到人人“住有宜居”的躍升。

上海在城市治理的精細化程度和對市民獲得感的重視程度方面在全國居于領先地位，也最早提出要不斷提升市民對“城市，讓生活更美好”的感受度。因此，在全國范圍之內，上海最有條件率先實現人人“住有宜居”。

二、如何實現“住有宜居”

要想讓人人“住有宜居”不停留在口號上而能加快落地，需要辨析“住有所居”的真正內涵，以及相對“住有所居”的本質區別。

住有宜居，相對于住有所居，在內涵上有多個層面的躍升，但說到底主要是兩個層面：其一，要更加以人為中心，而非以房為中心；其二，更加注重讓住房的居住功能兼顧人的生存與發展，而非只滿足生存需求。為實現這些層面的躍升，上海需要在“十四五”住房發展規劃的思路上做出如下相應改變：

首先，更加注重居住的質，而非只看量。

《上海市住房發展“十三五”規劃》在住房供應上設定了不少預期性的量化目標。比如在總體目標中提出，“十三五”期間 新增住房供應總套數要比“十二五”增加60%左右，即達到170萬套(折合12750萬平方米)，并且租賃住房供應套數占新增市場化住房總套數要超過60%。

這個總體目標又被具體分解為：新增市場化住房115萬套（折合8250萬平方米），包括新增供應商品住房45萬套（折合4000萬平方米），新增供應租賃住房70萬套（折合4250萬平方米），同時新增保障性住房55萬套（折合4500萬平方米）。

提出這些數量目標，本身是有意義的，在一定的歷史階段中，也是有必要的。但如果“十四五”期間，我們在住房問題上還僅是或偏重關注數量目標，就不夠充分全面，無法滿足高質量發展和高品質生活的要求。

先從上海住房供應的全局來看。上海2020年末住房存量預計超過7億平方米，但這7億平方米的住房存量中，有近2億平方米是2000年之前修建的。在2000年市場化房改之前修建的住房，絕大部分從建筑品質、住宅功能和小區環境上都難以滿足現代居住需求。

上海市政府有關部門在《上海市住房發展“十三五”規劃》、《關于堅持留改拆并舉，深化城市有機更新，進一步改善市民群眾居住條件的若干意見》(2017年11月發布）等多個規劃文件中提出，要在“十三五”期間完成各類舊住房修繕改造5000萬平方米，包括重點實施納入保障性安居工程的成套改造、屋面及相關設施改造、廚衛改造等三類舊住房綜合改造1500萬平方米，同時還把“十三五”期間完成中心城區240萬平方米二級以下舊里房屋改造作為約束性目標。近日，上海市房屋管理局披露，上海舊改和舊住房修繕改造均已提前超額完成“十三五”目標。其中已實際完成中心城區二級舊里為主的房屋征收266萬平方米，涉及13.2萬戶；完成各類舊住房修繕改造逾5300萬平方米，其中三類舊住房綜合改造3900余萬平方米。這些工作成果來之十分不易，然而相對上海數以億（平方米）計的老舊住房，仍然還是不足夠的。

再就保障性住房的供應而言，上海過去幾年興建的包括共有產權保障性住房在內的保障性住房數量不算少，但實際效果不能算很滿意。由于種種約束，那些保障房的地段往往比較偏遠，交通不便，公共服務配套不足，就業機會少。這樣的保障房，對受保障對象而言，僅能提供一個住所，但難以真正滿足他們生活與發展的需求，甚至還增加了他們發展的障礙。上海有不少保障房處于空置或者私下轉租狀態，即是一種保障資源出現錯配的反饋信號。這里需要有反思和思路改變，從保障“有住”走向保障“宜居”。生活在不宜居的環境，加上發展機會被阻斷，對弱勢群體傷害更大，因而對他們在居住方面的援助更要突出宜居性。

其次，宜居性不僅要體現在居所和社區的硬件質量上，還應體現在居住環境的軟件品質與配套資源上。

客觀來說，注重住房的宜居性，上海是走在全國先列的?！渡虾Ｊ凶》堪l展“十三五”規劃》提出了“生態宜居”的概念，還提出了“打造宜居宜業社區”、“形成宜居宜業的居住環境”的口號。

但這里所說的宜居性，還主要是偏重外觀硬件，以生活設施和生活便利性為主。比如，該規劃把舊住房修繕作為重點任務來抓，但對小區環境提升的考慮相對不多。雖然該規劃也提出了，要探索既有居住小區改造機制，創新改造方式，加快解決老舊小區的急難愁問題，著力解決住宅小區民生突出問題，但缺乏具體目標，約束性不強。

不過值得指出的是，最近幾年上海市政府部門對宜居性的認識有了不少新突破。2018年2月8日，上海市政府辦公廳發布的《上海市住宅小區建設“美麗家園”三年行動計劃(2018-2020)》提出，安全有序、整潔舒適、環境宜居、幸福和諧，是“美麗家園”建設的重要內涵。這樣，對宜居性內涵的理解被擴展，包括了小區運行安全水平和居住環境品質。此外，該文件還強調，要推進形成良性互動的小區綜合治理，在小區綜合治理中要堅持共建共治共享。筆者以為，社區中主體參與性的提升，也應認為是社區宜居性的一個重要體現。

還需要強調，高質量發展視角下的宜居性，不應局限在居住環境和生活便利性上，還要考慮發展機會。公共資源和公共服務配套的充足性、可及性、可承擔性，都應是規劃保障人人“住有宜居”時需要考慮到的。

更進一步，還需要為居民盡可能考慮就業機會的可及性，也就是要把努力實現較高水平的“職住平衡”作為城市規劃的一個重要考量維度。在上海這樣的超大型城市，要實現職住平衡，特別具有挑戰。大量研究表明，通勤路途時間長期過長，不僅嚴重影響幸福感和獲得感，也會給身體健康帶來很大損害，同時也帶來很多污染和環境問題。上海如果要實現高質量發展和高品質生活并重，那么城市規劃和布局就不能只考慮經濟效益，也要注入更多的宜居性考量。

第三，宜居性不僅要體現在軟硬件和配套資源上，還要體現在安全性、安心性、穩定性上。

“住有所居”經常與“居有所安”聯系一起在用，這里的“安”，不僅是指安全，也包括安心。老舊住房的建筑安全和老舊小區的安全運行，自然是宜居的前提。但往往容易被忽略的是居住的不安心、不穩定感，這對宜居性也會造成致命破壞。

房價的波動會讓無房者焦慮，已有住房者會為住房土地使用權到期后到底如何延續仍然不明而焦慮，政策制定者應該也可以去抹平這樣的不安心。但當前最需要關注的是，租客群體對居住的不安心、不穩定感。近期，以蛋殼公寓“爆雷”事件為代表的長租公寓風波，將租客面對住房市場驚濤駭浪、險灘暗礁的脆弱性曝光在全社會面前。上海憑借其城市精細化治理能力，有條件也有責任探索包括租賃住房制度在內的住房制度如何讓人在居所安心的實踐。

三、結語

推進以人為核心的城鎮化，就是要“使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質生活的空間”。新形勢下，基于內需驅動，國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局也要求高品質生活與高質量發展的有機結合、相互成就。

站在歷史新起點，上海有責任為全國探索率先實現人人“住有宜居”之路，這項工作可以從“十四五”開始。