中心城區過于擁擠是上海一直面臨的問題。在中心城區，上海常住人口密度遠高于東京和紐約。數據顯示，在以上海市政府為圓心的0-10km的半徑范圍，上海人口密度為每平方公里2.56萬人，每平方公里高出東京1.24萬人、高出紐約1.25萬人。一方面，在土地面積只有600多平方公里的中心城區集聚著1000萬人，另一方面，在土地面積4000多平方公里的遠郊區，常住人口只有400萬，中心區人口密度是遠郊區的10多倍。

城市人口密度過大，給生態環境、政府治理、居民生活都帶來了巨大的壓力。新中國成立以來，上海市政府一直試圖改變這一狀況，從而實現市中心人口和產業的有效轉移。

自2001年開始，郊區新城建設至今已20年。經過20年的發展，上海郊區新城還面臨哪些問題？從單一功能，到強調城市綜合功能，再到“獨立城市”，站在“十四五”的新起點上，新城建設在長三角一體化發展的大背景下將有何新契機，又有哪些新挑戰？

帶著這些問題，近期，澎湃新聞（www.6773257.com）記者專訪了上海社科院區縣研究中心的陳建勛主任，今年來，他帶領的團隊對上海的五個新城發展做了深入的調研。

在陳建勛看來，新城的定位從“郊區新城”變為“上海新城”，意義重大。郊區新城的建設應成為全市共同的事業，而不僅僅是郊區各區本身的任務。上海未來如果要保住長三角的龍頭地位，需要足夠的城市空間來承接產業的轉移，新城建設的成敗，直接關乎到上海未來的發展。

誰的新城？

澎湃新聞：如何理解上海對新城的新定位“獨立的綜合性節點城市”？

陳建勛：首先“獨立”怎么理解？我自己的理解是，獨立首先要成規模，新城人口要到100萬以上，達到二型大城市的標準（城區常住人口規模100萬—300萬人），每個新城的面積要到120平方公里左右。

第二要自我循環，就是產城融合，工作生活都在新城。我看到一份報告，說如果每天工作的單程通勤時間在一個半小時以上，會影響正常的家庭生活，因為留給夫妻之間相處的時間太少了。要實現自我循環，需要引入醫院、學校等社會資源。

第三是強鏈接，現在的郊區新城和市區之間，似乎是一種依附關系。未來，資源是鏈接的，是共享的，而不是單純的依附，是你離不開我，我也離不開你。昆山、太倉、常熟這些城市與蘇州中心城的關系就是資源鏈接關系，而不是依附關系。

第四是明利責，要在干部管理體制不變的情況下對新城的經濟指標單獨考核，以此為基礎建立干部激勵制度。

然后是“綜合性”。綜合性首先體現在功能完備，擁有比較完備的生態、社會、經濟、服務以及創新功能。其次應該是混序活力城市，表現為形態、業態、人口、功能是混合的，而規劃、監管和營商環境則要有序。打造各色人等、各類業態的樂活空間，不能把新城打造成“企業+宿舍”的單色空間。

除此以外，我還認為要建立大生態體系的觀念。

一是綠水青山，這是自然生態。我們的青浦新城、松江新城的綠色空間做的很好，新城要更江南更水鄉，新城與中心城市的“鋼筋森林”要形成互補，總體風格應為“近綠親水”。要強調籃網綠道提量增質，在新城與中心城之間建設綠色空間過渡帶。

二是產業生態，就是金山銀山。新城的產業，既要高大上，也要適合當地的發展。上海既要有高大上的產業，也要重視對傳統產業的智能化賦能，數字化改造。舉個例子：芭比饅頭在松江，成了上市公司，原來從我們青浦搬到南通的周黑鴨，也是上市公司，市值200多個億。當地產業園的負責人跟我說，可不要小瞧周黑鴨，人家的供應鏈生產鏈都有人工智能的介入。

三是社會生態，就是民生，教育、醫療、餐飲。這些年我觀察到一個現象：一個地方如果社會生態不好，交通越便利，對于一個地方就越是“滅頂之災”，里面的年輕人都會離開。有的外地地方干部跟我說，在他們那里，高鐵通到哪里，那里的年輕人都更容易往外走，當地人口外流更嚴重，對經濟發展不利。

四是人文生態，每個新城需要培育自己的人文特色。比如松江新城和上海之根的關系，嘉定新城和嘉定這座千年古城的關系。每個地方都要有自己人文的亮點，才能培養出對當地的認同感。我在澳洲待過，自然景致確實很好，但是時常一整天一個人都見不到，人都是社會屬性的動物，待久了很難受，對于那里也沒有認同感。

最后是“節點型城市”，第一，應該立足于成為新發展格局下的戰略節點。我們看五個新城中，四個都和長三角的產業走廊相連接：G60科創走廊，途徑松江新城；青浦新城是G50，綠色發展走廊；嘉定新城串聯G42，是高端智能制造走廊；南匯新城是沿海的戰略性新興產業走廊。四個新城對應長三角的四條產業走廊，這不就有利于打通國內國際雙循環嗎？這是對于節點型城市的宏觀描述。

第二，是省際毗鄰區域協同發展的節點。長三角一體化國家戰略要求推動上海與近滬區域及蘇錫常都市圈聯動發展，構建上海大都市圈。其中尤其可以推進嘉昆太毗鄰區一體化發展，青浦新城聯動嘉善吳江共同打造水鄉客廳等區域合作項目。

第三，是上海市域都市圈的主要組成節點。上海未來要靠“1+5+N”，組成上海都市圈。1是上海市區，5是五個新城，N是嘉善、昆山、太倉這些城市。1000多萬的市中心人口加上5個100多萬人口的中等城市，五個新城成為上海從中心城到市域都市圈的主要組成節點。

澎湃新聞：那么，新城要如何成為上海從中心城到市域都市圈的主要組成節點？

陳建勛：城市的發展空間是我們需要考量的。長三角一體化發展，上海是龍頭。但是我們看GDP總量，上海是3.81萬億，江蘇9.96萬億，浙江6.23萬億。如果拿一個省的規模跟上海市比不公平的話，那我們拿江浙的城市跟上海比，蘇州的GDP為1.92萬億，杭州的GDP是1.54萬億，和上海的差距在縮小。面積上看，蘇州現在8657平方公里，杭州16853平方公里，上海6340平方公里。上海是沖擊平原，但是由于長江諸多水利工程，江水流速有所變慢，上海靠自然水文條件新增城市面積的速度變慢。長三角一體化發展的過程中，行政區劃是不會調整的，所以上海未來的城市空間就很有限。

要放在這個背景下，才能更好地去理解《上海2035總規》里對上海新城建設的強調。上海作為長三角的龍頭，未來要重構發展動力，需要充足的空間。

需要多少空間呢？我們可以算一筆賬，現在每個新城平均50萬人，未來如果要發展到100萬人，按人均建設用地120平方米計算，新城的建設用地規模均應在120平方公里以上，5個新城就是600平方公里。

未來上海的新城建設，也不能只靠上海。比如說現在強調嘉定昆山太倉毗連區要一體化協調發展。嘉定和太倉交界的地帶，嘉定這一邊還有待于進一步發展，太倉那邊都是高樓大廈。投資者到了一看，很多選擇去太倉了。未來新城的發展，應該要依托長三角一體化，強化和新城周邊地區的協同合作，吸引江蘇、浙江的資本和上海共同建設上海的新城。

多年前我說“郊區新城不是郊區的新城”，現在我說“上海的新城不僅是上海的新城，也是長三角的新城”。

新城建設有啥問題？

澎湃新聞：自2001年“郊區新城”概念提出以來，在這20年的時間里，新城建設取得了一些成績，但也存在一些問題。

陳建勛：首先，在國內來看，上海的新城還是發展得比較好的。但是上海的新城，對標的并不是其他城市的新城和新區，而是對標昆山、太倉這些地方。相較之下，上海的新城建設還有很大的提升空間。

新城建設存在的問題主要有以下幾點：第一定位不清。有些新城可能確實是居住屬性的，但是現在要搞成產業屬性，有些則是產業屬性的，但現在要發展居住功能。

南匯新城作為臨港新片區主城區，要建設開放創新的全球樞紐、智慧生態的未來之城；青浦新城作為長三角生態綠色一體化示范區重要支撐，強化創新研發、商務貿易、旅游休閑等功能；松江新城作為G60科創走廊節點，重點發展服務經濟、戰略性新興產業和文化創意產業；嘉定新城重點發展汽車、智能傳感器、健康醫療等高端制造業，同時圍繞產業金融、總部經濟、在線零售、工業互聯網等細分領域；奉賢新城基本形成以“東方美谷”為載體的化妝品、生物醫藥等美麗健康產業為龍頭的聚集區。

但現實來看還存在不少問題，比如奉賢新城，產業相對比較單一，“東方美谷”，產業還有待于進一步深化。未來圍繞著美麗產業的服務業怎么做呢？如果要做服務產業，奉賢畢竟比較偏遠，有多少人誰愿意去呢？要給出一個非去不可的理由。

第二，現在，每個新城都鋪得比較開，不夠專注。嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯這五個新城里，資本對青浦和嘉定比較有興趣，因為原本的區位和產業基礎都比較好。那么，其他的幾個新城怎么吸引資本和企業來。我的建議是，集中優勢兵力，圍繞軌道站點，打造郊區的標志性建筑。要將集中開發和滾動開發相結合，集中開發一個區域以后，逐步向外圍擴展推進，不要東一榔頭西一棒子。

舉個市區的例子，閘北是原來上海人眼中的“下只角”，但是原來的閘北區政府思路很清晰，集中資源就發展一個地方——大寧綠地，然后以大寧綠地為圓心往外擴。搞投資的人一看也很明白當地的布局，就愿意跟著這個規劃一起投資。有些新城的思路是什么都想要，這里搞一點，那里搞一點，最后哪里都沒有發展起來。

新城的產業培育需要一個過程，除了高精尖產業要配置到新城，我個人建議要配置維護城鎮化安全運行的產業，比如軌道配件、安全逃生裝置生產、高端物業服務業等等，應該被配置到新城里。這個行業內容很多，且不光提供產品，更重要是會形成服務系統，城市離不開你的服務，就會形成產業粘性，這些行業抗經濟周期的屬性很明顯。長三角的城鎮化是在不斷提升的，如何為長三角的城鎮化提供安全配套？這些產業是新城應該重點關注的。

新城的產業選擇，是經不起大起大落的，需要一批抗經濟周期擊打的產業持續支撐，這個地方才能穩定持續地發展起來。

現在有的新城也想發展金融，有的甚至想打造一個單純金融功能的金融小鎮，我覺得目前是很難的。但我認為或許可以專注于投資某幾個領域的制造業產品。我認識一個老板，之前的主業是做緊固件，之后做了一個緊固件的投資銀行，圍繞緊固件的上下游產業進行投資，這就叫專業投行，上海活躍著這批做專業投行業務的機構。郊區新城要吸引的，就是這樣的金融公司。這需要既懂技術，又懂資本的人來運作。

第三．新城怎么進一步吸引市區人口入駐？社會資源配套、就業機會提供、與市區的交通便利化，都要通盤考慮。現在有人形象比喻說，上海人永遠在路上，產城融合，職住平衡問題既是上海的問題，更是新城要解決的大問題，這個問題解決不好，新城的入住率就不會高。

新三維空間：新城建設新理念

澎湃新聞：您最近調研了上海郊區的新城，有哪些新的思考？

陳建勛：2012年的時候我寫了篇文章，題目叫《郊區新城不是郊區的新城》。文章主要是說上海郊區新城的建設應成為全市共同的事業，而不僅僅是郊區各區縣本身的任務，郊區新城是整個上海的新城。在組織機制方面，要在市一級建立郊區新城建設直接對口的決策部門，統一決策，統一部署。在產業導入機制方面，應在全市層面統籌上海郊區新城的產業布局，將郊區新城的產業發展納入到上海市的產業布局體系中。

我這次在新城做了廣泛的調研，也提出了一些對新城建設的思考。以前我們對新城和中心城區的理解，是二元的。現在我們想在市中心和市郊之間，打造一批相對獨立的節點型城市，有點像蘇州和太倉、昆山的關系。

對此，我提出了一個理念，我把它稱為新三維空間。

首先是新的物理空間。長三角的交通條件在發生革命性的變化。一方面高鐵的密度在增加。我是常熟人，常熟原來一直沒通火車，現在也有高鐵了。另一方面，軌道上的長三角在提速，我們現在在醞釀滬杭超級磁浮工程、磁懸浮未來可能要達到500-600公里每小時。

交通加密和提速意味著以后節點型城市會越來越多。昆山、嘉善、常熟……這些地方到上海的時間都會是半小時以內。這意味著長三角的經濟地理空間在加速重塑。

對上海的郊區來說，如果不能進入到快速交通系統，就會變成上海乃至整個長三角的燈下黑地區。上海郊區目前有兩個高鐵站，一個是松江南，一個是金山北。但是這兩個站的客流量很少，跟嘉善昆山不能比，說明這個地方的商務功能和產業功能還很弱。乘客大多是過路客和游客。

總的來說，新物理空間，就是到上海虹橋樞紐半小時通勤時間的節點型城市越來越多以后，給上海郊區帶來了前所未有的壓力，因為原來地理和區位上的優勢被徹底抹平了。

第二個空間，叫數據空間，這是互聯網技術帶來的全新的空間，前所未有。

數字經濟，一方面是指數字產業化，另一方面是指產業數字化。現在，制造業出現一個新業態，大量工業品研發設計產業向交通節點集聚。因為這些企業要貼近產品服務的對象，他們很多是位于上海周邊的昆山、太倉、嘉善等地的工廠；第二，這些工業品研發設計產業搬離市區，自身的成本也能得到控制。

另一個是工業品交易的數字化，雖然有進博會的帶動，但是進博會時間短、展場費貴，而且是綜合性的展會。因此，無法滿足大量的、日常的、專業性強的、細分領域的交易。上海有一家企業，叫愛姆意云商，是一個專注于工業互聯網第三方服務平臺。第一屆進博會，德國企業的一個大型設備，本來只是來進博會展覽，結果通過這個平臺出售了，德國人對此感到很吃驚。現在它的目標是做工業制造品領域的京東和淘寶。類似這樣的企業理應放在新城，比如松江南站附近。有城際快速交通的支撐，有新城的空間支撐，有數據技術的支撐，6+365的進博會才能常年常展，遍地開花。

第三個空間是人與人交往的全新的社會空間。

這里有兩個含義：一個是現在每個郊區新城都有一個從市區動遷過去的大社區，人口在十萬人左右。這些人對郊區沒有歸屬感。這就需要我們打造全新的社會交往空間，除了大型的綠地公園以外，要打造更多的居民小區邊的口袋公園、鄰里互助中心，強化新居民的社會交往功能。另外一個概念是要重點研究數字化時代的社會空間存在形式是什么？上海原有的城市空間是工業化時代的產物，新城要有新的形態空間和功能設置要求，除了基礎設施數字賦能智慧化賦能以外，更重要的是要適應數字化時代人們對社會交往空間的新需求，比如新城的商業空間設置的量級、能級和業態到底應該怎么設置？如果是套用原有的人口配比商業空間，有可能會出現一批無效空間或低效率空間。

這三個空間，是新城在做空間規劃時候要格外注意和突破的。