澎湃新聞 王基煒 制圖

上海是全國最早進入老齡化的城市之一，至2019年底，全市戶籍人口中60歲及以上人口為518.12萬，占戶籍總?cè)丝诒戎貫?5%，65歲及以上人口為361.66萬，占比為25%。

預(yù)計到“十四五”期末的2025年，上海60歲及以上人口占比將增加到40%，而同期全國60歲及以上和65歲及以上人口占比約為20%和14%。上海老齡化程度遠超全國平均水平，應(yīng)對人口老齡化形勢更為迫切。

一、上海人口老齡化的主要特征

上海老齡化與全國相比，既有共性也有自身特征，主要表現(xiàn)為以下幾方面。

首先，上海75歲以上高齡老人數(shù)量增長將在“十四五”時期加快，這一年齡之后是健康狀況快速下降的階段。

由圖1可見，在全部65歲及以上人口中，75歲及以上老人占比在“十三五”期間有所下降，到2022年達到近期較低水平，但之后將調(diào)轉(zhuǎn)方向，持續(xù)增加。現(xiàn)有調(diào)查數(shù)據(jù)[中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（CHARLS）]表明，日常行為能力有障礙的老人占比在60-64、65-74和75歲及以上年齡組分別約為5%、10%和20%，他們的認知得分在75歲之后有比較大的下降，這三個年齡段的得分分別為8.3、8和6.9（認知能力包括日期認知，畫圖，計算三個部分，每部分五道題，答對一題得一分，最高分為 15 分） 。因而“十四五”期間，上海的老年照料負擔(dān)將有所上升。

圖1. 上海65歲及以上人口結(jié)構(gòu)變化（2015-2025）
數(shù)據(jù)來源：作者預(yù)測。

其次，上海老年群體的平均受教育程度較高，養(yǎng)老需求也比較高。

例如，2015年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)（俗稱“小普查”）顯示，上海60歲及以上人口中，高中及以上學(xué)歷占比為15.10%，大專及以上學(xué)歷占比為8.30%，高于全國同期的10.58%和5.45%。高教育程度老人對精神和文化層面的需求和“老有所樂”的活力養(yǎng)老提出了較高要求。

另一方面，隨著教育水平和收入水平提高，老年疾病譜已經(jīng)發(fā)生變化。研究表明，老人的日常行為能力指標隨著時代變化逐步改善，但高血壓、超重等慢性病和健康風(fēng)險卻在逐步增加，這就對健康管理提出更高要求。

第三，上海老年群體的勞動參與率低于全國水平。

總體上看，60歲及以上人口的勞動參與率，上海比全國低6個百分點，在60-64歲組中差距最為明顯，二者相差10個百分點（圖2）。上海老年勞動參與率較低的一個重要原因是職工養(yǎng)老保險覆蓋率較高，受退休年齡制度制約更多，由此，中老年勞動力退出勞動力市場更早。這也表明，延遲退休年齡政策對增加勞動力供給的效果在上海將會更為明顯。

圖2. 老年勞動力參與率上海與全國比較
數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2015年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)整理。

第四，上海生育水平持續(xù)位于較低水平，少子化推升老齡化。

說到老齡化程度加深的主要原因，人們通常會想到預(yù)期壽命的延長，上海戶籍人口2019年的預(yù)期壽命為83.66歲，高于全國預(yù)期壽命77歲，比肩日本這樣的發(fā)達國家（2019年為84.55歲）。

但另一方面，生育率下降對人口老齡化有更為深遠的影響。上海的生育率過去幾年一直低于全國水平，2019年已經(jīng)回落到7‰。由圖3可見，2016年開始實施的全面放開二孩政策對生育率的影響難以持續(xù)，不論在全國還是上海，2018和2019年的生育率均已經(jīng)低于政策推出前的2015年。推出行之有效的生育政策勢在必行。

圖3. 人口出生率上海和全國比較
數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》、上海市統(tǒng)計局。

二、基于上海老齡化特征的“十四五”老齡化對策

為應(yīng)對人口老齡化，2016年的《上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出了“八項任務(wù)”，包括完善養(yǎng)老社會保障體系、完善老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、健全社會養(yǎng)老服務(wù)體系、發(fā)展老年人文教體娛、加速發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)建適老宜居的社區(qū)環(huán)境、加強老年維權(quán)和優(yōu)待及鼓勵老年人參與社會，這期間上海在上述諸方面取得了令人矚目的成績。

針對上海老齡化的特點，我們認為，“十四五”時期較為緊迫的政策重點在于完善養(yǎng)老服務(wù)政策、公共衛(wèi)生政策、退休年齡政策和生育政策。

首先，進一步完善長期護理保險制度，減輕老年照料負擔(dān)。

上海養(yǎng)老服務(wù)體系已形成“五位一體”格局，即養(yǎng)老服務(wù)供給體系、保障體系、政策支撐體系、需求評估體系、行業(yè)監(jiān)管體系五位一體。上海在養(yǎng)老服務(wù)供給方面建設(shè)的成績在全國獨樹一幟，到2019年末有養(yǎng)老機構(gòu)724家，其他各類養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織總數(shù)超過1000家，包括長者照護之間、日間照料中心、助餐服務(wù)點、社區(qū)綜合為老服務(wù)中心、護理院等。

當(dāng)前的焦點問題體現(xiàn)在老年照料支付能力不足和老年照料人員供給不足這兩方面。2018年開始，上海全面試點長期護理保險制度，這一制度一方面可減輕家庭照料負擔(dān)，另一方面可增加護理服務(wù)供給，一定程度上解決上述問題。

2020年9月的信息顯示，上海有50萬失能老人獲得長護險待遇，今后仍有擴大覆蓋面的需求。“十四五”期間仍需繼續(xù)完善長期護理保險中的失能等級評估問題、籌資問題、長期護理保險和醫(yī)療保險的界定問題，以及專業(yè)化服務(wù)供給問題。

其次，加強基本公共衛(wèi)生投入，提升健康維護意識。

健康風(fēng)險防范和慢性病治療是上海老年健康維護的重點。大量研究表明，通過改善健康行為可減輕健康風(fēng)險，比如，經(jīng)常鍛煉能有效降低糖尿病風(fēng)險，減少香煙消費有助于避免肺癌，用肥皂洗手可以預(yù)防腸胃疾病等。但公眾在健康行為上的遵從率普遍較低。

公共衛(wèi)生服務(wù)的目的之一正是提升健康維護意識。我國衛(wèi)生投入長期存在“重臨床，輕預(yù)防”問題。2016年以來，上海公共衛(wèi)生支出占財政支出的比重在0.2%左右，2019年，隨著財政總支出下降，公共衛(wèi)生支出比2018年下降1.1億元，為15.4億元。

“十四五”時期，公共財政收入受到減稅降費、經(jīng)濟增速放緩等多重因素影響，增長情況不容樂觀。但對公共衛(wèi)生的投入仍然需要增加，同時提高公共衛(wèi)生資金使用效率。加大宣傳健康知識，促使公眾改變不健康的生活、行為方式，是減輕健康風(fēng)險的一個有效途徑。

第三，嘗試靈活的退休年齡制度，充分利用老年人力資源。

上海老人人力資本水平較高，但我國法定退休年齡不僅過早，而且制度僵化，不利于人力資源的有效率利用，也不利于養(yǎng)老保險基金平衡。實施漸進式延遲退休政策已經(jīng)進入中共中央“十四五”規(guī)劃指導(dǎo)意見，上海可考慮試點靈活退休年齡政策。比如，將“領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡”和“退出就業(yè)崗位的年齡”這兩個概念區(qū)分開，規(guī)定一個最低的領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡，實際退休年齡可以由用人單位和勞動者之間雙向選擇，以體現(xiàn)勞動力市場上的供求關(guān)系。

上海于2010年10月1號開始實施柔性延遲退休政策，規(guī)定參加本市城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險人員中，具有專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格人員，具有技師、高級技師證書的技能人員和企業(yè)需要的其他人員，男性最多可延遲至65歲退休，女性最多可延遲至60歲退休。在雇員延遲退休期間，企業(yè)及個人按規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險費和工傷保險費，不再繳納醫(yī)療、失業(yè)及生育保險費。

但這一試點效果并不好，選擇延退的參保人很少。我們的分析表明，主要原因不是養(yǎng)老金待遇設(shè)計中的退休激勵有問題，而更可能是退休后返聘的工資和養(yǎng)老保險體系脫鉤，即使個人和企業(yè)都有意愿繼續(xù)維持雇傭關(guān)系，它們也都更愿意選擇退休后返聘的形式。為減少這一行為，借鑒其他國家經(jīng)驗，可以規(guī)定，若退休后繼續(xù)工作，則養(yǎng)老金待遇需打折。

在信息掌握方面，目前的個稅稅務(wù)管理系統(tǒng)提供了較好的條件，對工資性收入、勞務(wù)報酬等基本能夠掌握。同時，制度設(shè)計需要給延遲退休有內(nèi)在激勵，讓勞動者覺得選擇較早退休不合算，遵循多繳多得的原則。

第四，考慮將嬰幼兒服務(wù)列人政府基本公共服務(wù)范疇，減少生育成本。

提高生育率是現(xiàn)代社會的難題。提供0-3歲嬰兒照料的社會服務(wù)，減少女性生育成本，是很多國家采用的生育促進政策。

對我國的研究發(fā)現(xiàn)，每生育一個孩子會造成女性工資率約7%-18%的下降，并且這種影響在受教育程度高的女性中更為顯著。我國目前對于0-3歲嬰兒的社會照料不夠重視。1990年代以來，中央財政已經(jīng)不再補貼對0-3歲幼兒的托兒費，地方政府和企業(yè)也不再提供廉價的托兒服務(wù)。在最新的個人所得稅專項抵扣中，0-3歲幼兒的托幼費也未納入專項附加扣除，不享受稅收優(yōu)惠待遇。

2018年4月上海市人民政府出臺的《關(guān)于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》指出，嬰幼兒托育服務(wù)仍然要立足于家庭。2020年9月上海出臺了《上海市托育服務(wù)三年行動計劃（2020-2022年）》，已經(jīng)走在全國前列。但從前期實踐看，普惠性托育點并未有效解決家庭嬰幼兒照料負擔(dān)。

在一些國家，如韓國、日本、德國、法國，嬰幼兒服務(wù)已被列入政府基本公共服務(wù)范疇，上海可進一步明確政府在嬰幼兒服務(wù)中的責(zé)任，為全國起到示范作用。